Dlaczego należy chodzić na każde referendum? cz. II

OBECNY SYSTEM POLITYCZNY W POLSCE. GENEALOGIA I PRAKTYKA

Wspomnienie masowości ruchu solidarnościowego z pierwszej połowy lat 1980. nakazywało oczekiwać przeniesienia tego doświadczenia na praktykę polityczną po roku 1989. Oznaczałoby to przyjęcie szerokich uprawnień partycypacji obywatelskiej w nowym porządku politycznym Polski. Zdjęcia stron rozmów zasiadających przy okrągłym stole, w tym widok Wałęsy i Michnika z wódką w ręku, kojarzyły się co prawda bardziej z zapowiedzią gabinetowego modelu sprawowania władzy, lecz bardzo wiele formujących się wówczas ugrupowań politycznych w swych projektach przyszłej Konstytucji, już za czasów sejmu kontraktowego, opowiadało się za jednoczesnym zastosowaniem „bezpośrednich” rozwiązań ustrojowych. Etos solidarności i rodzącej się demokracji zobowiązywał, nie on jednak, jak zobaczymy, miał zwyciężyć [1].

W latach 1990-1991 mocnego poparcia rozwiązaniom referendalnym udzielało Stronnictwo Demokratyczne (SD). W programie uchwalonym na partyjnym kongresie w kwietniu 1991 roku obwieszczono: „Uznajemy za słuszne częste odwoływanie się do instytucji referendum jako władczej formy wyrażania opinii przez obywateli”. Początkowo bardzo sceptyczne Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL) w swym projekcie konstytucji z 1993 roku przewidywało bardzo niski, korzystny dla aktywności społecznej próg 50 tys. podpisów obywateli potrzebnych do przeprowadzenia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Trzy lata wcześniej młody Waldemar Pawlak w imieniu PSL zwracał się do izby poselskiej z reprymendą: „ale niechże się władza nie boi swego ludu”. Z końcem 1993 roku w roli obrońcy poszerzenia praw obywatelskich podczas opracowywania Konstytucji wystąpili przedstawiciele Unii Pracy (UP). Domagali się uwzględnienia ludowej inicjatywy ustawodawczej i przeprowadzenia referendum przedkonstytucyjnego umożliwiającego obywatelom wypowiedzenie się w merytorycznych kwestiach dotyczących poszczególnych ustępów Konstytucji. Stanisław Rogowski z UP mając na myśli swych oponentów w tej sprawie, mówił o „panującym w różnych kręgach przeświadczeniu  o wyższości pewnych elit stanowiących o losach państwa i narodu oraz o reszcie społeczeństwa, która powinna z radością przyjmować te płynące z innego wyższego pułapu rozstrzygnięcia”. Wtórował mu jego kolega partyjny, Tomasz Nałęcz, który wzmacniał jego argumentacje twierdzeniem, że po wyborach parlamentarnych w 1993 roku (wprowadzono progi wyborcze) sejm nie odzwierciedla podziału socjopolitycznego panującego w polskim społeczeństwie i 1/3 Polaków pozbawiona jest swego przedstawicielstwa. W imieniu Kancelarii Prezydenta Lecha Wałęsy konieczność przyjęcia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej przedstawiał w tym samym czasie Lech Falandysz. Inicjatywę prezydencką poparła Konfederacja Polski Niepodległej (KPN). Leszek Moczulski w jej imieniu przekonywał, że należy „poszerzyć zakres praw obywatelskich” i proponował kilkukrotnie niższy niż inne formacje limit 100 tys. podpisów koniecznych do jej przeprowadzenia.

W pierwszych latach po zmianach po okrągłostołowych wolę daleko idącego udemokratycznienia systemu zgłaszała Socjaldemokracja RP (SdRP) przechrzczona później na Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD). W pierwszych projektach konstytucyjnych SLD deklarowano, że „Naród urzeczywistnia władzę zwierzchnią także poprzez wyrażenie swojej woli w drodze referendum”. Na potwierdzenie tych słów SLD proponował 5 różnych rodzajów referendów uruchamianych w zależności od sytuacji i potrzeb. SLD i KPN były też pierwszymi formacjami, które w początkach III RP postulowały bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. W imieniu SLD konieczność włączenia obywateli w projekt konstytucji przedstawiał, zanim jeszcze został prezydentem, Aleksander Kwaśniewski: „ Konstytucja nie może być aktem opracowywanym przez rządzących dla rządzonych. W naszym przekonaniu niezbędne jest to, aby już w fazie prac Komisji Konstytucyjnej społeczeństwo mogło się wypowiedzieć w sprawie propozycji unormowań dotyczących podstawowych spraw ustrojowych”.

Ten krótki przegląd dostarcza dowodów, że w pierwszych latach po 1989 roku, będących latami pracy nad nową Konstytucją, niektóre formacje obecne na scenie politycznej zakładały włączenie strony obywatelskiej, co najmniej w kwestie pracy nad Konstytucją i w jej zatwierdzenie. Obecność głosów opowiadających się za referendum lub za obywatelską inicjatywą, ustawodawczą lub konstytucyjną, mogłoby wydać się zwiastunem tego, że w klubach politycznych posiadających swoją reprezentację w Sejmie, dojrzewała myśl o autentycznym włączeniu instytucji demokracji bezpośredniej w nowy ustrój państwa. Wszystkich tych wzmianek dokonywano jednak na poziomie programów partyjnych i w czasie wymagających poróżnienia się z oponentem, publicznych dyskusji w komisjach i na posiedzeniach parlamentu. Jak za moment zobaczymy, gdy rozmowy wchodziły w kluczową fazę, lub w momencie głosowań nad poszczególnymi rozwiązaniami, wcześniejsi entuzjaści partycypacji zamieniali się w parlamentarnych konserwatystów opowiadających się za twardą demokracją przedstawicielską, lub też za kontrolą organów władzy nad procedurami obywatelskimi. Wśród czołowych ugrupowań parlamentarnych nie brakowało również takich, które od początku zwalczały jakąkolwiek partycypacje.

Pierwszą tego typu partią okazało się Stronnictwo Demokratyczne (SD), które do 1993 roku nie tylko straciło swoją reprezentację w Sejmie, ale i zaczęło forsować projekt konstytucji pomijający partycypację obywatelską. W nowym projekcie Konstytucji z 1993 roku SD opowiadało się za referendum jako instytucją fakultatywną przeprowadzaną w „sprawach szczególnej doniosłości dla Państwa i Narodu”. Głosowanie referendalne miało być ważne jedynie wówczas jeżeli weźmie w nim udział 50% uprawnionych do głosowania. W 1992 roku parlamentarzyści PSL z niechęcią spoglądali na projekty obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej. „Zarówno referendum na temat Konstytucji jak i możliwość złożenia projektu Konstytucji przez 500 tys. obywateli, jest w sumie zbliżaniem się do prymitywnych form demokracji, kiedy ci, którzy mają się prawu poddać, sami to prawo uchwalają” – deklamował z punktu widzenia „człowieka władzy” Aleksander Bentkowski dodając, że w ówczesnej trudnej sytuacji społeczno-gospodarczej sprawą podstawową dla ludzi jest „dzień powszedni, przysłowiowa kromka chleba”, co oznacza, że propozycja referendum cząstkowego i inicjatywy obywatelskiej nie spotka się z oczekiwaniami społeczeństwa. Do głosów niezadowolonych dołączyli politycy Unii Pracy (UP) popierający ideę obligatoryjnego referendum przedkonstytucyjnego. Po tym gdy Komisja Nadzwyczajna zmieniła status tego referendum z obligatoryjnego na fakultatywny, niezgodnie z ich intencjami, zaczęli atakować inną instytucję demokracji bezpośredniej, konstytucyjną inicjatywę obywatelską. Janusz Szymański z UP objaśniał z niezadowoleniem, że to „nie obywatele piszą Konstytucję i to nie jest zadanie dla obywatela, żeby przygotowywać projekt jakiejkolwiek ustawy. Zadaniem obywatela jest artykułowanie swoich potrzeb”. Wbrew głosom PSL i UP, jak zauważa Stefan Stępień „nie sprawdziły się obawy, że nie będzie komu skorzystać z prawa inicjatywy ludowej”. Po uchwaleniu takiego prawa przez Sejm opozycja pozaparlamentarna wniosła społeczny projekt Konstytucji sygnowany przez 959 tys. obywateli.

Do jednych z najbardziej zachowawczych i antypartycypacyjnych ugrupowań tego okresu należało Porozumienie Centrum (PC), którego trzon stanowili Jarosław i Lech Kaczyńscy. Andrzej Kern w imieniu tej partii odżegnywał się od obligatoryjnego referendum ratyfikującego Konstytucję, tłumacząc to zmęczeniem społeczeństwa. Zgadzał się z nim jego klubowy kolega, Kazimierz Barczyk, który odrzucał możliwość przeprowadzenia referendum cząstkowego, przywołując wyniki badań opinii publicznej, jako wystarczające dane pozwalające na zorientowanie się w aktualnym stanie woli obywatelskiej. Jarosławowi Kaczyńskiemu nie podobał się projekt, który wyszedł z kancelarii prezydenckiej zakładający, że to obywatele stanowią Konstytucję. Bardziej już odpowiadało mu poddanie przygotowanej przez Zgromadzenie Narodowej Konstytucji pod głosowanie referendalne. Mając do wyboru te dwa warianty PC poparło oczywiście ten drugi. Starania o przeforsowanie obywatelskiej procedury uchwalania Konstytucji Jarosław Kaczyński nazwał próbą wmontowania do systemu politycznego Polski demokracji plebiscytarnej i osłabienia pozycji parlamentu przez pozbawienie go funkcji konstytuanty. W dalszych pracach, co do samych zapisów odnośnie zasad rozpisywania referendum w przyszłym porządku konstytucyjnym, politycy PC deklarowali, że „obywatele mają prawo do udziału w sprawach publicznych bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli”, ale nie przekładało się to w żaden sposób na zastosowanie praktyczne. Projekt PC ograniczał zakres tematyczny pytań referendalnych, opowiadał się za progiem frekwencyjnym 50% dla ważności referendum i lansował model referendum fakultatywnego rozpisywanego za sprawą zgodnej uchwały Sejmu i Senatu.

Równie radykalny program supremacji demokracji przedstawicielskiej i pognębienia bezpośrednich form sprawowania rządów posiadały ówczesne ugrupowania przedstawiające siebie jako partie liberalne. Kongres Liberalno-Demokratyczny (KLD) uważał, że obywatelskość powinna  realizować się  przede wszystkim w wolnej działalności organizacji i stowarzyszeń oddziałujących na władzę państwowe. Po fuzji z Unią Demokratyczną (UD), podchodzącej do tych spraw jeszcze radykalniej, obie partie uformowały Unię Wolności (UW). Unia Demokratyczna przeciwna była ludowej inicjatywie ustawodawczej stanowienie prawa w tej materii rezerwując dla parlamentu. Prawo rozpisania referendum oddawała z kolei w ręce Sejmu lub Senatu, który mógł to uczynić na wniosek prezydenta. Trzecią drogą o której wspomina projekt UW/UD to referendum z inicjatywy obywateli, obwarowane jednak zaporową granicą zebrania 2 mln podpisów. Unia Wolności za wzorcowy uważała model demokracji przedstawicielskiej i walczyła ze wszystkimi przejawami mogącymi stworzyć jakąkolwiek przeciwwagę wobec systemu reprezentacyjnego. Partia w ławach której zasiadał podówczas między innymi Bronisław Geremek i Donald Tusk domagała się nawet skreślenia art. 6 Ustawy o referendum uchwalonej 29 czerwca 1995 roku. Wprowadzał on w życie instytucję referendum fakultatywnego przewidującego możliwość rozpisania plebiscytu przez Sejm na wniosek 500 tys. obywateli. „Uważamy, że to rozwiązanie nie jest słuszne, ponieważ obywatele dysponują swoimi reprezentantami w organach obieralnych w drodze demokratycznej, a więc powinni skorzystać z dobrodziejstw demokracji pośredniej” – uzasadniał stanowisko swojego klubu Tadeusz Zieliński. Unia Wolności podobnie jak Porozumienie Centrum sprzeciwiała się dopuszczeniu obywateli do formowania Konstytucji poprzez referendum cząstkowe, godząc się jedynie na referendum zatwierdzające. Kazimierz Ujazdowski uzasadniał w jej imieniu, że po wyborach parlamentarnych referendum merytoryczne narzucające konstytuancie treść Ustawy Zasadniczej straciło rację bytu.

O odłożenie jakichkolwiek referendów w sprawie Konstytucji w imieniu Zjednoczenia Chrześcijańsko-Narodowego (ZChN) apelował Stefan Niesiołowski: „Przede wszystkim nie podoba nam się kwestia obligatoryjnego referendum. Rozumiem wszelkie argumenty, ale sytuacja społeczna i polityczna jest taka, że każde referendum oznacza bardzo niską frekwencję. Myślę, że na kilka lat powinniśmy sobie w ogóle dać spokój z referendami”. Tego samego zdania był Jan Łopuszański. Politycy Zjednoczenia Chrześcijańsko-Narodowego zapatrywali się negatywnie na rolę referendów, dlatego łatwo było im wejść w konserwatywny sojusz „Przymierza dla Polski” z innymi partiami o tym profilu. W jego ramach pracowano nad alternatywnym modelem Konstytucji. W składzie Komisji „Przymierza dla Polski” znaleźli się m.in. Walerian Piotrowski, Wiesław Chrzanowski, Marek Jurek, Jarosław Kaczyński, Ludwik Dorn, Leszek Piotrowski, Gabriel Janowski, Romuald Szeremietiew i Kazimierz Ujazdowski. Politycy ZChN nie byli miłośnikami kwestii referendalnej, opowiadali się za to za wzmocnieniem uprawnień i autorytetu prezydenta.

Oględnymi torami potoczyły się partycypacyjne inspiracje Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD). Partia której członkowie starali się zasypać swoją autorytatywną, monopartyjną przeszłość z ubiegłego 45-lecia afiszowali się początkowo swoim demokratyzmem wyprzedzając w tym pokazie postsolidarnościowych rywali na scenie politycznej. Gdy jednak przychodziło do opowiedzenia się za poszczególnymi rozstrzygnięciami szło im już to jak po bruździe. SLD oficjalnie popierał inicjatywę ustawodawczą obywateli, ale nie przewidywał takiej instancji w trybie prac nad Konstytucją. Kiedy więc na początku 1994 roku pojawił się wspomniany projekt prezydencki afirmujący te rozwiązanie Jerzy Jaskiernia występujący w imieniu klubu strasznie się motał, a gdy przyszło do głosowania, SLD swymi głosami pogrzebał projekt prezydencki. Jednak już parę miesięcy później SLD wraca do projektu ludowej inicjatywy konstytucyjnej, teraz już bardziej przychylnie bo sygnuje go własnym partyjnym logiem. Jednakże sprzeciwia się progowi 100 tys. podpisów koniecznych do jej przeprowadzenia podnosząc go pięciokrotnie, aż do granicy 500 tys. podpisów.

Jeszcze większą hipokryzję Sojusz Lewicy Demokratycznej zaprezentował wówczas gdy przyszło do przegłosowania ludowej inicjatywy referendalnej. Wcześniej w programie SLD można było wyczytać zapowiedź pięciu różnych referendów. Czołowi przedstawiciele partii zapowiadali uzupełnienie demokracji przedstawicielskiej „elementami demokracji bezpośredniej, jakimi są referendum, inicjatywa ludowa i weto ludowe”. Gdy jednak przychodziło do procedowania poszczególnych rozwiązań, jak zauważa Stefan Stępień „wówczas ich zaufanie do społeczeństwa nagle malało”. Obrazową zdaje się tutaj wypowiedź Ryszarda Grodzickiego, który podczas debaty parlamentarnej nad projektem Ustawy o referendum w imieniu SLD zapowiedział głosowanie za skreśleniem tego artykułu: „Żyjemy w okresie transformacji politycznej, gospodarczej, ustrojowej. Taka sytuacja powoduje to, że dosyć często pojawiają się u nas w kraju pomysły populistyczne, pomysły na pograniczu awanturnictwa politycznego. Z tego też przede wszystkim powodu klub nasz będzie głosował za przyjęciem wniosku mniejszości nr.1, polegającego na skreśleniu art. 6. W aktualnej sytuacji nawet norma 500 tys. podpisów wydaje się normą nie zabezpieczającą przed takimi pochopnymi decyzjami, a niekiedy przeprowadzanymi wręcz z premedytacją akcjami politycznymi mającymi na celu destabilizowanie sytuacji politycznej. Z tego też względu uważamy, że norma ta będzie mogła być wprowadzona  do Ustawy o referendum dopiero wówczas, gdy wejdzie w życie nowa Konstytucja, a i to chyba z pewnymi zastrzeżeniami”.

Spośród istniejących w pierwszych latach po 1989 roku partii, które zdołały wprowadzić swoją reprezentację do parlamentu jedyną, która wyrażała w miarę konsekwentne poparcie dla instytucji demokracji bezpośredniej była Konfederacja Polski Niepodległej (KPN). Co prawda KPN przeciwne było idei cząstkowego referendum przedkonstytucyjnego, lecz później jako jedyne opowiedziało się za umiejscowieniem w konstytucji obligatoryjnego referendum. Próbę przeforsowania czystej idei demokracji przedstawicielskiej potępiał reprezentujący KPN Krzysztof Kamiński: „ustawa oddaje każdorazowo decyzje o losach prawa w państwie w ręce aktualnie rządzącej koalicji. Jest to jedynie danie społeczeństwu lodów do lizania przez grubą szybę. Jeśli zbierze się odpowiednią liczbę podpisów, 500 tys. obywateli, pod wnioskiem o referendum, Sejm powinien, czyli musi postanowić o poddaniu określonej sprawy pod referendum. To jest demokracja bezpośrednia, która ma równe szanse konstytucyjne jak demokracja pośrednia”. Wniosek, jak wiemy, przepadł.

PRZYPIS:

[1] Cytaty wypowiedzi posłów oraz fragmenty zapowiedzi ustrojowych w ich programach, które przywołuje w rozdziale „Obecny system polityczny w Polsce. Genealogia i praktyka” pochodzą przede wszystkim z pracy Stefana Stępnia „Demokracja bezpośrednia w koncepcjach polityczno-ustrojowych partii w początkowym okresie III Rzeczypospolitej Polskiej”, która ukazała się w zbiorze „Stan i perspektywy demokracji bezpośredniej we współczesnym świecie” napisanym pod redakcją Marii Marczewskiej-Rytko, wydanym nakładem Wydawnictwa Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w 2011 roku.