Działalność lobbingowa w rozumieniu ustawy „ o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w RP”  to  „każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa”.  Celem artykułu jest wykazanie braku przejrzystości procesu legislacyjnego w RP i  de facto wykluczenia obywateli z tego procesu oraz zaprezentowanie rozwiązań mogących poprawić sytuację w tej materii.

Geneza aktualnego stanu procesu legislacyjnego i obowiązujące regulacje

Aktualny stan organizacji procesu legislacyjnego w RP jest wynikiem ogromnych zaniechań w jego reformowaniu i  ksztaltu struktur w nim uczestniczących,poczynając od roku 1989. Słabość wychodzącego z autorytaryzmu państwa powodowała że proces legislacyjny deformowany był skutecznie przez różnego rodzaju grupy interesów i lobbystów. Główne negatywne  elementy zmian po 89 roku to „słabość władzy wykonawczej, częsta zmiana rzadów, ewolucyjny charakter zmiany prawa oprócz tak zwanego pakietu Balcerowicza uchwalonego przez X kadencję, brak wyraźnego centrum decyzyjnego w przypadku projektu ustaw, blak planów legislacyjnych”.¹ Te czynniki wraz z chaotycznie przeprowadzanymi reformami powodowały iż stanowione prawo miało relatywnie niską jakość. Szczegółową diagnozę dysfunkcjonalności procesu legislacyjnego znajdziemy w raportach Rządowego Centrum Legislacyjnego przy Prezesie Rady Ministrów. Reakcją na ujawniające się coraz mocniej nieprawidłowości było przyjęcie przez Sejm 7 lipca 2005 r. ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (16 lat po rozpoczęcia zmian ustrojowych). Wejście w życie tej normy prawnej jest cenzurą czasową tej analizy, po za którą będziemy wychodzić tylko w sytuacjach kiedy będzie to konieczne. Założeniem wyżej wspomnianej ustawy było upublicznienie działań oficjalnych lobbystów  i przez to zwiększenie transparentności procesu legislacyjnego, optymalizacja uczestnictwa obywateli w tym procesie oraz wyeliminowanie patologicznego lobbingu, nie regulowanego wcześniej w żaden sposób. Warto zaznaczyć że przyjęcie omawianej ustawy wiązało się z bardzo szeroką dyskusją medialną w temacie regulowanej materii. Zakładane cele "ustawy lobbingowej" nie zostały osiągnięte, poniżej wykażemy najważniejsze problemy zjawiska.

Profesjonalni lobbyści i lobbujący we własnym imieniu w procesie legislacyjnym

Teoretycy lobbingu dzielą lobbystów na dwie grupy. Pierwsza, trudna do jednoznacznego zdefiniowania, prowadząca lobbing we własnym imieniu takie jak: media, administracja, instytucjonalne grupy interesów. Druga grupa to profesjonalni lobbyści czyli firmy lobbingowe i działający w pojedynkę niezależni lobbyści, specjalistyczne agencje PR. Określenie znaczenia drugiej grupy jest wyjątkowo łatwe i tym zajmiemy się na początku. Oficjalni lobbyści zarejestrowani są w tak zwanym „rejestrze lobbystów w MSWiA”, zaś  personalia działających na terenie sejmu lobbystów umieszczone są na stronach tegoż państwowego organu. Wydaje się, iż przeważająca ilości zarejestrowanych lobbystów nie prowadzi działalności którą reguluje ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w RP  z 7 lipca 2005 roku. W czerwcu 2008 roku uprawnionych do działalności lobbingowej na terenie Sejmu RP jest 11 osób, reprezentują one 4 firmy lobbingowe. Prawdziwą „potęgą” lobbystyczną jest firma Viewpoint Group posiadająca w polskim parlamencie aż 7 reprezentantów.
 Wedle doświadczeń  pracowników Fundacji Batorego prowadzącej od 2006 roku „Program Przeciw Korupcji  Społeczny Monitoring procesu stanowienia prawa” w ciągu dwóch lat monitoringu procesu legislacyjnego wybranych ustaw, praktycznie nie spotykali oficjalnych lobbystów na posiedzeniach komisji sejmowych. Oznacza to iż oficjalny lobbing w Polsce realnie nie istnieje. Lobbing w Polsce jest realizowany pozaprawnie głównie  przez oficjalnie działające instytucje takie jak np. zlokalizowane przy  resortach organizację pełniące funkcję „konsultantów społecznych” lub przez tzw. „Gości” i „Ekspertów”, uczestniczących w pracach komisji sejmowych.. W tym kontekście można uznać iż  „ustawa o działalności lobbingowej” nie spełnia roli skutecznego regulatora. Można wnioskować, że realne potencje lobingowe znajdują się w pierwszej grupie lobbingowej wcześniej zdefiniowanej w niniejszym opracowaniu.
Dysfunkcjonalne mechanizmy regulujące uczestnictwo obywateli  w procesie legislacyjnym RP są wynikiem przede wszystkim niejednoznaczności norm prawnych regulujących tę materię takich jak ustawa  z 7 lipca 2005 r. „o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa RP” i Regulamin sejmu zmieniony uchwałą Sejmu RP z dnia 24 lutego 2006 roku (art. 201b-201c).

Konsultacje społeczne w procesie legislacyjnym

Jednym z najważniejszych etapów w procesie tworzenia prawa są  „konsultacje społeczne”(zwane dalej K.S). Następują on w momencie kiedy konstytucyjne organy posiadające inicjatywę ustawodawczą przekazują projekty ustaw odpowiednim ministerstwom  w celach konsultacji. Wyjątkiem jest tu inicjatywa poselska, której to projekty nie są objęte  mechanizmem „K.S”.Według raportów Fundacji Batorego możliwość ta jest często wykorzystywana przez Rząd, który przedstawia swoje projekty jako poselskie.
W  trakcie prac rządu nad projektem ustawy, według Regulaminu pracy Rady Ministrów, rząd ma obowiązek przesłania projektu ustawy do „K.S”. Każde ministerstwo tworzy własna listę „K.S”. Nie jasne są kryteria na bazie których takie a nie inne instytucje wciągnięte są na ministerialne listy.Według doświadczeń IBAP, urzednicy nie podają podstawy prawnej według której podejmowana jest decyzja o wciągnięciu na listę K.S. Wydaje się iż jest to czysto uznaniowa decyzja urzędnicza. Poszczególne ministerstwa posiadają listy od kilkudziesięciu do kilkuset „K.S.”. Właśnie niejednoznaczność uzyskania statusu „K.S” może mieć znaczący wpływ na nieformalny lobbing w procesie legislacyjnym. „Instytucje nie będące K.S mogą się włączyć do pracy nad ustawą dopiero na poziomie sejmowym (wyjątkiem są tu uczestnicy Komisji Trójstronnej), czyli faktycznie nie mają możliwości uczestnictwa w legislacji w jej istotnym momencie”.² Analizując transparentność procesu legislacyjnego można stwierdzić iż uzyskanie statusu K.S wydaje się mieć wielkie znaczenie w kontekście wpływu na kształt projektu ustawy, jednocześnie jest to moment w którym może zachodzić silny pozaprawny lobbing np. propozycje zasadniczych zmian treść ustaw odbiegających zasadniczo od przedłożonego przez rząd projektu ustaw.

Wysłuchanie publiczne w procesie legislacyjnym

Procedurę wysłuchania publicznego reguluje art. 70a ust.4 Regulaminu Sejmu. Organizowane jest wyłącznie na wniosek posła i podlega przegłosowaniu przez komisję. Nie ma możliwości wystąpienia o wysłuchanie publiczne przez inne podmioty uczestniczące w procesie legislacyjnym takie jak np. organizacje pozarządowe. Może być to główna wada tego rozwiązania. Wysłuchanie publiczne organizowane jest po zakończeniu pierwszego czytania projektu, przed jego szczegółowym rozpatrywaniem. Mechanizm ten jest relatywnie rzadko stosowany. W historii parlamentaryzmu RP został wykorzystany kilkukrotnie. Wysłuchanie publiczne może również zorganizować instytucja rządowa odpowiedzialna za przygotowanie projektu ustawy. Wydaje się iż większa częstotliwość zastosowania tego narzędzia mogłaby się przyczynić pozytywnie w kontekście jawności procesu legislacyjnego.

Status „Gościa” na komisjach i podkomisjach sejmowych w procesie legislacyjnym

Udział w pracach komisji w charakterze „Gościa” reguluje art. 154 ust.3 Regulaminu Sejmu oraz art.60 ust.6 Regulaminu Senatu. Decyzję o uzyskaniu statusu „Gościa” podejmuje arbitralnie Przewodniczący komisji lub jej Prezydium. Nie jasne są prawa „Gościa”, nie wiadomo np. jednoznacznie czy ma prawo głosu w trakcie trwania posiedzeń komisji sejmowych.. Uczestnictwo „Gości” w pracach nad projektami ustaw w tej niejasnej formule było w przeszłości wielokrotnie krytykowane, przez prasę  jako mechanizm sprzyjający występowaniu patologii legislacyjnych, pozaprawnego wpływania na ustawodawcę i  podsuwania rozwiązań sprzyjających grupom interesów. Nie jest także określone kiedy i w jakiej formie „Gość” może ewentualnie  zabierać głos w trakcie posiedzeń komisji np. czy umożliwienie zabrania głosu jest możliwe na wniosek posła czy Przewodniczącego komisji. Według raportów Fundacji Batorego, wystepują następujace nieprawidłowości jeśli chodzi o status „Gości” uczestniczących w komisjach sejmowych, pokazuje iż „Goście” samodzielnie zabierają głos i wpływają na decyzje posła. Chodzi tu  np. o podkomisje w których zmieniane są konkretne normy a w których zakazane jest uczestnictwo lobbystów. Częsty jest mechanizm zgłaszania uwag przez „Gości”, następnie zgłaszania tych uwag w formie poprawek przez posłów. „Gość” w odróżnieniu od zawodowego lobbysty i eksperta  nie musi informować o ewentualnym reprezentowaniu grup zainteresowanych konkretnymi rozwiązaniami. Na obradach komisji bardzo często nie ma  jasno określonej różnicy pomiędzy uprawnieniami ekspertów obecnych na sali, a uprawnieniami „Gości”. Czasem „Gości” traktuje się jak ekspertów prosząc ich o opinie.
Wydej się, że wyżej wskazane informacje pokazują nadmierną nieformalną  rolę „Gości” której nie przewidział ustawodawca. Za słuszny można uznać postulat Fundacji Batorego proponującej powołanie forum gdzie mogłyby być przedstawiane, rejestrowane i koordynowane opinie „Gości”,co mogłoby stanowić pewną funkcję kontrolną. Reasumując „Goście” mogą być często najaktywniejszymi lobbystami. Ma to charakter pozaprawny i nie przyczynia się dla wzrostu transparentności procesu legislacyjnego w Polsce.

Najważniejsze problemy generujące nieprawidłowości w procesie legislacyjnym RP

 1)Eliminacja „K.S” z procesu legislacyjnego.
 Jedną z najważniejszych nieprawidłowości syganlizowanych przez Fundację Batorego, jest kwestia wnoszenia  poprawek zgłaszanych podczas posiedzeń komisji wykraczających poza przedłożenia rządowe, co oznacza że nie poddane zostały one konsultacjom społecznym. Innymi słowy, chodzi o sytuację kiedy poprawka (nie poddana osądowi K.S) całkowicie zmienia znaczenie przepisu prawnego który został poddany K.S. Jest to naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Pokrewnym mechanizmem  jest przyspieszanie prac nad projektami ustaw, polegające na tym iż projekty rządowe są przedstawione Sejmowi jako poselskie, co powoduje możliwość pominięcia konsultacji społecznych. Według analiz rady legislacyjnej sam mechanizm „K.S” jest traktowany jako czysta formalność. Niepokojąca wydaje się przede wszystkim niejasność uzyskania statusu „K,S”, oraz problemy z publicznym udostępnianiem list takich organizacji.

2) Wadliwe mechanizmy wynikające z pragmatyki i rutyny  administracyjnej.
Analiza raprtów Fundacji Batoregowskazuje  nadmierny wpływ  na merytoryczną zawartość proponowanego projektu ustawy wywierany przez Biuro Analiz Sejmowych oraz Biuro Legislacyjne. Może być to związane z nikłą wiedzą prawną posłów. Jest to niebezpieczne ponieważ realnie deleguje na urzędników podejmowanie decyzji o charakterze polityczno-prawnym. Oba Biura powinny się zajmować tylko i wyłącznie aspektem formalnym tworzonego prawa.
Zauważyć można sytuacje w których członkowie komisji pracujących nad projektem ustawy są w sytuacji konfliktu interesów (de facto lobbyści). Najbardziej rażącym przykładem może być uczestnictwo członków władz korporacji prawniczych w pracach nad projektem ustawy regulujących działanie właśnie korporacji prawniczych.
Widać też brak jawności nazwisk autorów i ich kompetencji jeśli chodzi o ekspertyzy wykonywane  dla komisji sejmowych oraz informacji dotyczących instytucje opiniujących projekty ustaw.
Częste stosowanie „delegacji ustawowej”, która przenosi proces legislacyjny z parlamentu (gdzie istnieją elementy kontroli społecznej) do ministerstw gdzie projekty ustaw podane są minimalnej kontroli.

Raport Rady Legislacyjnej  przy Prezesie Rady Ministrów

Wiele z naszych ustaleń potwierdza raport Rady Legislacyjnej  przy Prezesie Rady Ministrów krytykujący organizację prac legislacyjnych nad projektami ustaw tak po stronie rządowej jak i parlamentarnej. Krytykowane jest formalne traktowanie konsultacji społecznych, brak resortowej koordynacji, zbyt częste nowelizacje, ciągłe poprawianie norm prawnych (3/4 norm prawnych to różne formy nowelizacji, a według specjalistów to destrukcja prawa), dekoracyjne znaczenie oceny skutków regulacji czy w końcu kompilowanie projektów rządowych i poselskich, także bez konsultacji społecznych. Sugestia Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów utworzenia instytucji zielonych i białych ksiąg, umożliwiających zainteresowanym podmiotom uczestnictwo w procesie prawodawczym, jest zbieżna niektórymi elementami  z wartą poparcia koncepcją stworzenia Forum „Gości” uczestniczących w pracach komisji parlamentarnych.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w RP z dnia 7 lipca 2005 roku.

Przyjecie omawianej ustawy było klasyczną „ regulacją na pokaz.będącą bardziej medialnym spektaklem niż regulacją prawną”.³ Ustawa Lobbingowa została przyjęta z założeniem ujawnienia ukrytych wpływów grup interesów na proces ustawodawczy. Jej skutkiem było m.in. wprowadzenie publicznie dostępnego Rejestru Lobbystów w MSWiA, zobowiązanie rządu do przedstawiania co 6 miesięcy programu prac legislacyjnych, oraz zamieszczania w BIP tekstów projektów ustaw w momencie przekazania ich do uzgodnień międzyresortowych. Drugim celem było zwiększenie możliwości uczestnictwa obywateli w omawianym procesie poprzez zwiększenie dostępności informacyjnej i uproszczenie procedur uczestnictwa.
Stwierdzić można że ustawa lobbingowa nie wpłyneła zasadniczo na zwiększenie  przejrzystości procesu tworzenia prawa w RP i wyeliminowanie pozaprawnych wpływów na jego przebieg.
Dowodem na powyższą tezę jest praktycznie całkowity brak oficjalnych lobbystów w trakcie prac komisji sejmowych, znikoma liczba lobbystów posiadających stałe przepustki sejmowe (11 osób, stan na maj 2008 roku). Można przypuszczać, że fakt nie uczestniczenia w pracach komisji sejmowych oficjalnych lobbystów oznacza że proces legislacyjny może być poddany wielorakim pozaprawnym wpływom wywieranym metodami pozaprawnymi. Również niejasności w sprawie „konsultantów społecznych” nie przyczyniają się do wzrostu transparentności.
Problemy związane z uczestnictwem organizacji pozarządowych (NGo) w procesie legislacyjnym
Obecnie udział organizacji społecznej w procesie stanowienia prawa może mieć miejsce w czterech formach: w ramach tzw. konsultacji społecznych, w drodze wysłuchania publicznego, poprzez uczestnictwo w pracach Sejmu w charakterze gościa oraz uzyskania statusu „K.S”
Traktowanie  chęci uczestniczenia w procesie legislacyjnym poprzez złożenie  formularza dostępnego na stronach internetowych Sejmu, zatytułowanego:  „Zgłoszenie zainteresowania pracami nad projektem” traktowane jest jako chęci wzięcia udziału w „wysłuchaniu publicznym” jest bardzo częstym powodem wyeliminowania NGOs z procesu legislacyjnego. Jeśli któryś z posłów zgłosi chęć przeprowadzenia wysłuchania publicznego i większość poprze wniosek, to informacja taka ukaże się na stronach internetowych Sejmu i możemy się na nie stawić, lecz jest to rzadki przypadek. W tej sytuacji powinniśmy starać się o status „Gościa” w Pprezydium komisji, jeśli chcemy mieć możliwość monitorowania procesu legislacyjnego.
Pojawiają się problemy związane z dotarciem do właściwego projektu ustawy przez podmioty chcące uczestniczyć w procesie legislacyjnym. Związane jest to ze  zmianą nazwy projektu ustawy, przeniesieniem do innego resortu prac nad projektem ustawy lub publikowania w internecie z opóżnieniem nowych wersji projektów ustaw. Zachodza również sytuacje utknięcia projektów ustaw w konsultacjach resortowych lub międzyresortowych na długi czas, co nie sprzyja transparetnosci omawianego procesu.
            Transparentność utrudnia relatywnie późne upublicznianie informacji o fakcie podjęcia przez rząd prac nad konkretnymi projektami ustaw. Powoduje to iż organizacja pozarządowa może bardzo późno uzyskać informację o interesującej ją normie prawnej co eliminuje możliwość skutecznego włączenia się w proces legislacyjny na wczesnych, ważnych etapach. Powiązane są z tym również długie okresy w których przesyłany jest projekt do sejmu po zakończeniu prac rządowych .Te przerwy w procesie legislacyjnym nie sprzyjają przejrzystości całego procesu. Raporty Fundacji Batorego wskazują na bardzo częste zmienianie w ostatniej chwili czasu i miejsca posiedzenia podkomisji i komisji, co zasadniczo utrudnia organizacjom pozarządowym ich działanie.

Wnioski z analizy procesu legislacyjnego w Polsce

Analiza dostepnych informacji na temat przebiegu procesu legisalcyjne w RP, prowadzi do bardzo negatywnych wniosków. Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w RP z dnia 7 lipca 2005 roku, jest rozwiązaniem prawnym które nie przyczniło się  do zwiekszenia transparetności procesu legislacyjnego. Inne normy prawne regulujace tą materie są niejednoznaczne, co powoduje niejsaność wielu zachowań podmiotów uczestniczących w procesie legislacji. Istnie również szereg „zwyczajów legisalcyjnych”, które mają wymiar ewidentnie patologiczny. 

Sugestie i wnioski.

1.  Zmienienie charakteru instytucji „wysłuchania publicznego” poprzez umożliwienie organizacjom pozarządowym składanie wniosku o przeprowadzenie tegoż wysłuchania. Aktualny stan prawny mówi iż tylko poseł może tego zażądać.

2. Możliwość uczestnictwa  w procesie legislacyjnym już na etapie konsultacji społecznych. Uczestniczenie w formule możliwości składania własnych wniosków i merytorycznych ocen propozycji konsultantów ministerialnych.

3. Należy jasno określić, kto może być ekspertem, gościem i jaka jest ich rola w pracach komisji i podkomisji sejmowych. Decyzja powinna być przekazana wszystkim zainteresowanym. Ma to wielkie znaczenie w kontekście ujawniania ewentualnego konflikt interesów zachodzacego wśród osób uczestniczacych w procesie legislacyjnym.

4. Usprawnić należy proces aktualizacji dokumentów na których pracują komisje. Mowa o dokumentach które pojawiają się w trakcie prac komisji. Kolejne wersje projektów i opinii eksperckich  powinny być na bieżąco i niezwłocznie udostępniane na stronach internetowych Sejmu oraz dostarczane pozarządowym uczestnikom procesu legislacyjnego poprzez sekretariaty sejmowe.

5. Maksymalne i szybkie upublicznianie w internecie wszystkich wniosków, uwag, zmian związanych z działalnością organizacji pozarządowych „Gości” i Ekspertów.
Eksperci „ W ostatnich latach coraz silniejsze były naciski polityczne , by uniknąć „niezależnych” ekspertów i preferować „partyjnych”, a przewodniczący komisji forsowali swoich znajomych”.⁴

6. Zwiększenie możliwości uczestnictwa organizacji pozarządowych NGo w „konferencjach uzgodnieniowych” organizowanych przez ministerstwa, oraz sprawniejsze informowanie o ich terminach.

7. Upublicznienie mechanizmu „konsultacji resortowych” poprzez umieszczanie w Internecie, aktualnych wersji projektów.

8. Brak silnego zaplecza eksperckiego w partiach politycznych, mimo istnienia partyjnych „Funduszy eksperckich” min. 5% dotacji partyjnych  w RP.

9. Problem nowelizacji około 60 % norm prawnych i ich negatywny wpływ na system prawny.

10. Brak instytucji rzadowych i pozarządowych całościowo monitorujący system tworzenia prawa i oceny skutków jego wprowadzenia.
Stwierdzić można, że jedyny obszar który został usprawniony dzięki wprowadzeniu ustawy lobbingowej to polepszenie dostępu do informacji, choć wydaje się iż na poziomie ministerialnym sytuacja pozostawia jeszcze wiele do życzenia. Nie zostały wyeliminowane lub co najmniej zminimalizowane możliwości pozaprawnego wpływania na proces legislacyjny. Uczestnictwo organizacji pozarządowych w procesie legislacyjnym, szczególnie jeśli chodzi o etap parlamentarny, widać raczej jako administracyjną walkę niż pełnoprawną partycypację.

Tomasz Węgielnik

¹  Stanowienie  Prawa , Wiesław Staśkiewicz s 121,123, w „Demokracja w Polsce 2005- 2007” ISP
²  Raport z realizacji projektu „ Monitoring procesu stanowienia prawa” w roku 2006. Fundacja Batorego.
³  Stanowienie  Prawa , Wiesław Staśkiewicz s 132, w „Demokracja w Polsce 2005- 2007” ISP
⁴  Wiesław Staśkiewicz ,Stanowienie  Prawa , w „Demokracja w Polsce 2005- 2007” ISP, s .122