Flexicurity po polsku

Maciej Duszczyk*

Flexicurity to połączenie elastyczności z bezpieczeństwem. Ile jednak ma być elastyczności, a ile bezpieczeństwa? – mówi Maciej Duszczyk, ekspert w zakresie polityki społecznej w rozmowie z Janem Gmurczykiem

Jan Gmurczyk: Czy polski rynek pracy potrzebuje większej elastyczności?

Maciej Duszczyk: Jeśli mówimy o rynku w ujęciu całościowym, to moim zdaniem raczej już nie. Realia polskiego rynku pracy są takie, iż coraz mniej osób pracuje na podstawie umów zgodnych z kodeksem pracy, a rośnie nam liczba osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. Sytuację taką można nazwać „polską elastycznością rynku pracy”. Jednocześnie jeżeli dokładniej przyjrzelibyśmy się rynkowi pracy, to w odniesieniu do niektórych sektorów pewne elementy elastyczności mogłyby zostać jeszcze wprowadzone. Z kolei w innych ta elastyczność jest już zbyt duża.

Poziom sztywności zatrudnienia jest dobrze dopasowany do potrzeb rynku?

Jestem zwolennikiem tezy, że zbyt duża jest rozbieżność między umowami regulowanymi kodeksem pracy a umowami normowanymi przez kodeks cywilny. Uregulowania w kodeksie pracy odznaczają się małą elastycznością, co powoduje, że duża część pracodawców decyduje się na umowy cywilnoprawne, które są z kolei zbyt elastyczne. Albo w ogóle wymaga, żeby pracownicy zakładali własną działalność gospodarczą. Trzeba również pamiętać o tym, iż wiele osób zatrudnionych jest bez żadnych umów. W ich przypadku nie można mówić ani o elastyczności, ani o bezpieczeństwie.

Jeśli byśmy chcieli doprowadzić do normalności, powinniśmy zmniejszyć różnicę między umowami z obu kodeksów. W tym celu należałoby uelastycznić umowy z kodeksu pracy, np. długość ochrony przed zwolnieniem lub opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Przykładowo: rozważyć, kiedy zezwolić, aby nie płacono niektórych składek. Na początek można by pomyśleć o umowach z kodeksu pracy dla absolwentów. Z drugiej strony zmniejszyłbym też elastyczność umów z kodeksu cywilnego.

A co sądzić o umowach cywilnoprawnych, nazywanych „śmieciowymi”? Promować je czy zwalczać?

Nie zgadzam się, by o umowach z kodeksu cywilnego mówić jako „śmieciowych”. „Umowa śmieciowa” jest wtedy, gdy dana osoba jest zatrudniania w bardzo złych warunkach, z bardzo niskim wynagrodzeniem i z bardzo wysokim prawdopodobieństwem zwolnienia. „Śmieciowa” może być zarówno umowa zlecenia lub o dzieło, jak i umowa na czas określony z kodeksu pracy.

Można sobie też wyobrazić umowę zlecenia czy umowę o dzieło, która w żaden sposób nie jest „śmieciowa”, bo wiąże się – przykładowo – z bardzo wysokim wynagrodzeniem i bardzo dużą pewnością zatrudnienia.

Promować czy nie? Te umowy nie wymagają ani promowania, ani zwalczania. Są stałym elementem rynku pracy. Dzisiaj za dużym, gdyż umowy z kodeksu pracy pociągają za sobą zbyt duże ryzyko dla pracodawców i dlatego uciekają oni w umowy cywilnoprawne. Ale jeśli byśmy zmniejszyli różnicę między umowami z obu kodeksów, wtedy sytuacja wróciłaby do normalności. Umowy cywilnoprawne zajmowałby pewien procent rynku, ale nie tak duży, jak dzisiaj.

A jak należy ocenić działania z zakresu aktywnej polityki rynku pracy w Polsce? Czy potrzebne są zmiany?

Pytanie, czemu służy aktywna polityka rynku pracy. Bardzo dużo osób myli ją z polityką tworzenia miejsc pracy. Ale aktywna polityka rynku pracy ich nie tworzy. Gdybyśmy ją rozpatrywali pod tym kątem, okazałoby się, że jest kompletnie nieefektywna, bo pewnie nie stworzyła żadnego miejsca pracy.

Aktywna polityka rynku pracy służy poprawie zdolności osób bezrobotnych i poszukujących pracy do znalezienia zatrudnienia. W jej instrumentarium znajdują się różne działania w stosunku do bardzo odmiennych grup bezrobotnych lub poszukujących pracy.
Jeżeli ktoś zgłasza się po wsparcie, przy czym ma pomysł na zatrudnienie, np. potrzebuje sfinansowania kursu prawa jazdy, bo ma szansę pracować jako kierowca, to działania w tym względzie będą efektywne, ponieważ osoba przychodzi, nabywa umiejętności i znajduje pracę.

Natomiast gdy mówimy o tzw. „chronicznych bezrobotnych”, przeciwdziałanie bezrobociu ma raczej formę ich aktywizacji społecznej, a nie zatrudnieniowej. Chodzi o to, żeby ci ludzie wyszli z domu i coś porobili, żeby przerwać zaklęty krąg życia z transferów społecznych lub pracy w szarej strefie. Tu liczy się, ile osób udało się wyprowadzić z domu i ile osób podjęło pracę, np. w robotach publicznych. Oni potem raczej nie znajdą zatrudnienia, więc jeżeli będziemy badać efektywność pod kątem liczby osób, które znalazły zatrudnienie, to stwierdzimy, że jest ona zerowa. Jeżeli zaś powiemy sobie, że jakaś grupa osób zaktywizowała się choćby społecznie, wtedy ta efektywność będzie większa.

Chodzi więc o pytanie, co ma być miernikiem? Jeśli chodzi o tworzenie miejsc pracy – wyniki są słabe. Jeżeli mówimy o tym, kto po szkoleniach i kursach znalazł zatrudnienie – to też efektywność jest niewystarczająca. Natomiast jeżeli spojrzymy na czynniki społeczne, to efektywność jest z całą pewnością większa. Może nie jakaś bardzo wielka, ale na pewno większa, bo patrzymy na działania państwa jako element aktywizacji społecznej.

Czy odnośnie do aktywizacji można by wysunąć jakieś propozycje zmian?

Jak najbardziej. Z urzędów pracy powinno się wyciągnąć grupy bezrobotnych, z którymi one sobie kompletnie nie radzą. Niezmiernie trudno jest to jednak opisać jedną ustawą. W jednym powiecie taką grupą bezrobotnych są np. byli rolnicy albo młodzież z bardzo słabym wykształceniem, a w innych np. 50-letnie kobiety, które straciły pracę w zakładzie tekstylnym.

Jeżeli dany urząd pracy stwierdza, że ma problem z jakąś grupą, wtedy nie ma sensu, żeby prowadził w stosunku do niej jakieś daleko idące działania. Ta grupa powinna być przekazywana do niepublicznych podmiotów, które się specjalizują w pomocy takim bezrobotnym. Wtedy musimy jednak efektywność takiego rozwiązania badać w perspektywie co najmniej roku, półtora. W wielu przypadkach, np. byłych więźniów, najpierw osoby te trzeba przywrócić do funkcjonowania w społeczeństwie, a dopiero później zaktywizować zatrudnieniowo.

Nie wierzę w efektywne połączenie pomocy społecznej z urzędami pracy. Wolałbym część dostępnych pieniędzy przeznaczyć na profesjonalne działanie instytucji niepublicznych, wyspecjalizowanych w pomaganiu specyficznym grupom bezrobotnych czy poszukujących pracy. To będzie bardziej efektywne. A urzędy pracy wtedy bardziej zajmowałyby się tym, co ogólnie robią nieźle, czyli aktywizacją grup bezrobotnych, które do znalezienia pracy potrzebują tylko niewielkiego wsparcia.

System zasiłków wymaga reformy?

Oczywiście można dyskutować o kwotach, ale sam system jest dzisiaj wystarczający.  Z jednej strony zawiera element stymulujący aktywność, a z drugiej wysokość zasiłku jest też związana z długością zatrudnienia. Wydaje mi się, że z punktu widzenia logiki jest dobrze.

Natomiast można by się np. zastanawiać nad systemem, w którym dana osoba w pierwszym miesiącu po utracie pracy otrzymywałaby większą pomoc. W tym momencie potrzebne jest jej jak największe wsparcie, aby jak najszybciej znaleźć nowe miejsce zatrudnienia. Następnie, wraz z upływem czasu, pomoc by się zmniejszała po to, żeby stymulować ją do podjęcia pracy. Byłoby to uszczegółowienie obecnie funkcjonującego systemu.

Takie jest moje zdanie, choć większość osób mówi, że w takim układzie, mając duże pieniądze, spora część bezrobotnych po prostu nie podjęłaby żadnej aktywności. Jest to kwestia związana z mentalnością, ale wydaje mi się, że gdyby za takim systemem poszła informacja, po co jest to wysokie wsparcie, i gdyby przysługiwało ono przez krótki czas – nie trzy miesiące, nie pół roku, tylko miesiąc – wtedy może by to przynosiło efekty.

Bezrobotny otrzymywałby przekaz: „musisz wykorzystać te pieniądze na to, żeby sobie znaleźć jak najszybciej nowe zatrudnienie. Pojeździć, popatrzeć, kupić nawet większość ilość benzyny. To jest ten miesiąc, aby poprawić sobie sytuację na rynku pracy – a nie po to, żeby go przesiedzieć”. Zwalniane osoby są w tzw. „cugu” zatrudnienia, nie straciły jeszcze aktywności. Zatracają ją dopiero po około trzech miesiącach bezrobocia.

Ale to wszystko są kosmetyczne zmiany, a nie nowa logika.

Czy model flexicurity mógłby pomóc w poprawie sytuacji na polskim rynku pracy?

Flexicurity to połączenie elastyczności z bezpieczeństwem. Ile jednak ma być elastyczności, a ile bezpieczeństwa? Wszystko, o czym mówiliśmy do tej pory, jest elementem flexicurity i poszukiwaniem złotego środka między elastycznością a bezpieczeństwem – np. w odniesieniu do zawężenia przestrzeni między umowami kodeksu pracy i umowami kodeksu cywilnego.

Tu musimy sobie jednak jasno powiedzieć, że mamy dużą grupę ludzi, która wykonuje pracę bez żadnej umowy. Samo zmniejszenie różnic między umowami nie spowoduje, że będą one nagle zatrudnianie na umowę z kodeksu cywilnego czy kodeksu pracy. Tu trzeba poszukiwać jeszcze rozwiązań, które by spowodowały, że te osoby wejdą legalnie na rynek pracy. Żadne państwo sobie z tym zadaniem do tej pory nie poradziło.

Szara strefa się zmniejsza, gdy pojawia się koniunktura. Gdy jest dekoniunktura, szara strefa raczej rośnie, bo ludzie są zdeterminowani, żeby pracować i dostawać pieniądze, a niekoniecznie mieć umowę. Tutaj nie ma dobrego rozwiązania. Z całą pewnością warto eliminować z rynku przedsiębiorstwa patologicznie wykorzystujące pracowników. Ale także umożliwiać zawieszanie pewnych obowiązków, gdy przedsiębiorstwo ma problemy. Chodzi o to, aby nie upadało ono dlatego, że ma zbyt dużo umów podpisanych z pracownikami. Pamiętajmy jednak, że tej sprawy nie da się rozwiązać jedną ustawą albo jednym pomysłem.

Czy w Polsce coś się robi dla wdrożenia modelu flexicurity?

Tak. Mamy różnego rodzaju modele flexicurity, tzw. ścieżki, które promuje UE. Są też badania Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych na ten temat. Można powiedzieć, że każde działanie, którego źródłem jest pytanie o optimum między elastycznością a bezpieczeństwem, jest poszukiwaniem i wdrażaniem flexicurity.

* Maciej Duszczyk – doktor nauk humanistycznych. Z-ca dyrektora Instytutu Polityki Społecznej UW. Do czerwca 2011 roku członek zespołu doradców strategicznych Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska. Współautor raportu „Polska 2030-Wyzwania rozwojowe”. Autor licznych publikacji z zakresu europejskiej polityki społecznej, rynku pracy, migracji zarobkowych.

Tekst opublikowany na: instytutobywatelski.pl