Emerytalny dylemat

Jan Gmurczyk*

Dziś Polska stoi o krok od konstytucyjnego limitu zadłużenia, więc pojawia się kluczowe pytanie: czy system emerytalny w aktualnym kształcie można utrzymać? To dobrze, że rząd zdecydował o przeglądzie obecnych rozwiązań

Pomysły wprowadzenia zmian w systemie emerytalnym już od dłuższego czasu podgrzewają debatę publiczną w naszym kraju. Co o tym wszystkim sądzić? Czy system emerytalny faktycznie wymaga reform, a jeśli tak – to do jakiego stopnia?

Jak się okazuje, sprawa nie jest wcale taka prosta, a poszukiwanie krótkich, jednoznacznie rozstrzygających odpowiedzi może łatwo prowadzić na manowce. Poniżej – jako polski obywatel i zarazem ekonomista – przedstawiam moje własne przemyślenia na ten temat.

Filozofia systemu

Zacznę od przypomnienia, że od 1999 roku polski system emerytalny składa się z trzech części, tzw. filarów. Pierwszy z nich to filar państwowy, gdzie funkcjonuje Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS). Środkami FUS dysponuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS). Drugi filar wspiera się na Otwartych Funduszach Emerytalnych (OFE), zarządzanych przez prywatne firmy zwane Powszechnymi Towarzystwami Emerytalnymi (PTE). Obecnie w Polsce istnieje czternaście OFE.

Te dwa filary mają charakter obowiązkowy. Składki emerytalne, odprowadzane dziś z mocy prawa od dochodów kilkunastu milionów Polaków, trafiają do ZUS, a następnie ich część przekazywana jest do OFE. Te dwa obowiązkowe filary uzupełnia dobrowolny filar trzeci, gdzie można gromadzić dodatkowe środki na starość.

Z ekonomicznego punktu widzenia sam zamysł tego trójfilarowego systemu jest naprawdę niezły. Przede wszystkim polskie społeczeństwo się starzeje – z biegiem lat między Bugiem a Odrą będzie coraz mniej pracowników i coraz więcej emerytów. Państwowy system emerytalny, gdzie z bieżących składek wypłaca się świadczenia starszym obywatelom, może być trudno utrzymać, bo zmniejszy się liczba osób odprowadzających składki.

Oczywiście, najlepiej byłoby, aby każdy sam oszczędzał na przyszłość. Byłaby to idealna sytuacja, bo zerwalibyśmy z zależnością od demografii. Sęk jednak w tym że systemu państwowego, który od dekad funkcjonuje w Polsce, nie da się tak łatwo przestawić na tory koncepcji „każdy sobie”. Gdyby składki dzisiejszych pracowników nie finansowały bieżących emerytur, państwo zostałoby z jednej strony ze zobowiązaniami wobec osób starszych, a z drugiej z pustą kasą. Umowa międzypokoleniowa, powielana przez długie lata, nie może zostać ot tak wypowiedziana.

Kompromis polega na tym, aby starać się zmniejszyć choćby częściowo zależność pokolenia emerytowanego od pokolenia pracującego. Wprowadzenie drugiego filara można uznać za pewien rodzaj realizacji tego pomysłu, przy czym trzeba wyraźnie podkreślić, że składki na kontach w OFE nie są prywatnymi oszczędnościami, lecz pieniędzmi publicznymi. Wszak państwo pobiera te pieniądze od dochodu obywateli pod przymusem, tak jak podatek.

Tu dochodzimy do sedna filozofii obecnego systemu – państwo kilkanaście lat temu zdecydowało się powierzać firmom prywatnym zarządzanie tymi publicznymi pieniędzmi, aby wykorzystać potencjał rynków finansowych, zdywersyfikować strukturę portfela emerytalnego obywateli i zarazem stworzyć szansę na wyższe świadczenia dla przyszłych emerytów niż gdyby system wspierał się tylko na ZUS-ie.

Przegląd systemu

Z perspektywy czasu ten piękny obraz mąci jednak cały szereg wątpliwości. Przekazywanie części składek emerytalnych przez państwo do OFE powoduje, że ZUS doświadcza wspomnianego braku środków na pokrycie bieżących świadczeń. Dawniej pojawiały się argumenty, że ową „lukę” w kasie publicznej można będzie zminimalizować z jednej strony dzięki dodatkowym dochodom państwa (zwłaszcza z prywatyzacji), a z drugiej dzięki zmniejszeniu obciążeń budżetu poprzez likwidację przywilejów emerytalnych różnych grup zawodowych. W międzyczasie zależność międzypokoleniowa pracowników i emerytów stopniowo by malała, a „luka” się zamykała.

Niestety, trójfilarowego systemu emerytalnego nie poparto dostatecznie innymi reformami. W efekcie państwo musiało zacząć uzupełniać braki w kasie pieniędzmi pożyczonymi w drodze emisji obligacji skarbowych. Do tego na problemy budżetu nałożyły się jeszcze skutki trwającego piąty rok kryzysu. Dziś Polska stoi o krok od konstytucyjnego limitu zadłużenia, więc pojawia się kluczowe pytanie: czy system emerytalny w aktualnym kształcie można utrzymać?

To pytanie ma tym większy sens wobec powstałej na przestrzeni lat, kuriozalnej sytuacji, o której wspomina choćby prof. Leokadia Oręziak: państwo niejako pożycza od prywatnych funduszy swoje własne pieniądze. Przekazuje bowiem część zebranych od pracowników składek do OFE, a potem samo nie ma dość pieniędzy na finansowanie emerytur. Musi emitować zatem obligacje, które kupują m.in. właśnie OFE. W drugim filarze pobiera się przy okazji opłaty za przyjęcie składek i prowizje za zarządzanie zgromadzonym kapitałem, zaś emisja obligacji oznacza dla państwa dodatkowe wydatki w postaci oprocentowania zaciągniętych zobowiązań.

Mało tego, przeciętna stopa zwrotu w drugim filarze za lata 1999-2012 jest bardzo zbliżona do średniej waloryzacji składek w ZUS. W tym miejscu podstawowe uzasadnienie istnienia OFE zaczyna się chwiać, a bilans kosztów i korzyści, płynących podziału składek emerytalnych między pierwszy i drugi filar, wypada niekorzystnie dla przyszłych emerytów i kondycji finansowej państwa.

Argument, jakoby środki w OFE były „pewniejsze” niż w ZUS, bo są inwestowane w konkretne aktywa, głównie akcje i obligacje, również można kwestionować. Przecież jeśli państwo będzie mieć kłopoty z wypłacalnością, to nie wykupi swoich obligacji. Widmo bankructwa kraju sprawiłoby najpewniej, że także wycena akcji poszybowałaby w dół. W istocie rzekoma przewaga OFE nad ZUS nie jest tu wcale taka wyraźna, bo przyszłość Polaków zależy po prostu od kondycji ich państwa. Zresztą, przeciwstawianie jednej części systemu drugiej jest pozbawione sensu, bo w zamyśle mają się one przecież uzupełniać i stanowić jedną, spójną całość.

Z drugiej jednak strony wpływ powstania drugiego filara na rozkwit warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych faktycznie był bardzo istotny. Dziś nasz rynek akcji jest liderem w regionie, co może być prawdziwym powodem do dumy dla tak młodej gospodarki rynkowej, jaką jest Polska.

W świetle tych wszystkich uwag stajemy przed trudnym dylematem, którego punktem centralnym jest pytanie „co dalej”? Moim zdaniem zmiany w systemie emerytalnym są nieuniknione. To dobrze, że rząd zdecydował o przeglądzie obecnych rozwiązań. Rekomendowane przez ministra finansów i ministra pracy pomysły na kierunek reform kładą duży nacisk na dobrowolność uczestnictwa w OFE, co wydaje się rozsądne. Niech każdy obywatel ma możliwość zdecydowania, czy chce by jego składki trafiały do ZUS i OFE, czy tylko do ZUS. Niech każdy sam rozważy wszystkie „za” i „przeciw” w oparciu o doświadczenia, jakie Polska zebrała od 1999 roku. Zanim jednak ostateczna decyzja w sprawie reformy systemu emerytalnego zostanie podjęta, obywatele będą mogli się odnieść do wyników przeglądu podczas konsultacji społecznych.

*Jan Gmurczyk – ekonomista, analityk Instytutu Obywatelskiego

Tekst opublikowany na: instytutobywatelski.pl