Prokuratura poza Konstytucją. O wadach nowelizacji.

(narzekającym, ze za dużo pisze i tu umieszczam, śpieszę, że tekst poniższy z archiwum mojego pochodzi i powstał ponad trzy lata temu, jednakże żadna z redakcji nie chciała go opublikować. Zwracam uwagę na mój pozytywny stosunek do Afrykanerów w nim na końcu zaznaczony...)  

Prokuratura poza Konstytucją.

O wadach nowelizacji ustawy o prokuraturze.

Po odrzuceniu prezydenckiego weta do ustawy wprowadzającej zmiany w ustawie o prokuraturze nowelizacja tejże została ukończona. Znowelizowana ustawa ma wejść w życie dnia 31 marca 2010r.

Co do przyjętych w noweli rozwiązań w pełni podzielam stanowisko przedstawione w uzasadnieniu prezydenckiego weta do ustawy. Moje własne stanowisko zostało zaprezentowane na łamach niniejszego czasopisma i podtrzymuję je w całej rozciągłości.[1]

Ponadto wskazać pragnę na dwa skandaliczne uchybienia jakimi jest skażony produkt Sejmu bieżącej kadencji w zakresie umiejscowienia naczelnych władz prokuratury w strukturze organów państwa.

W publicystyce poddającej krytyce obowiązującą jeszcze regulację ustawową tej problematyki podkreślano wielokrotnie brak konstytucyjnego umocowania prokuratury. Utyskiwano przy tym, że art. 64 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. także po dokonanych w niej zmianach ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. regulował prokuraturę a w nowej, obowiązującej Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie legitymizowano w akcie zasadniczym organu prokuratury, powołanej do strzeżenia praworządności i ścigania przestępstw, uznając, że wystarczająca jest w tym zakresie zwykła ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. Niektórzy wyrażali jednocześnie żal z powodu wprowadzenia do Konstytucji RP tak osobliwego organu, jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213–215 Konstytucji).[2] Najwyraźniej tzw. interlokutorzy nie są zwolennikiem wolności słowa, bo przecież jej gwarantowanie jest zadaniem KRRiT. Rzuca się w oczy także pewne ograniczenie czasowe w poszukiwaniu konstytucjonalizacji prokuratury do czasów Peerelu, bez sięgnięcia do regulacji obowiązujących w okresie międzywojennym. Polskie konstytucje dwudziestolecia międzywojennego nie regulowały pozycji prokuratury i nikt z tego powodu nie ronił łez. Istotnie, pierwszą pod tym względem była konstytucja Peerelu z  1952r. Co to był za akt prawny i kto był jego autorem, to się w Polsce wie. Stalin dyktował, a Bierut spisał jego treść.  Była to wierna kopia konstytucji sowieckiej z 1936r. a ponieważ tam, w Związku Sowieckim uregulowano pozycję naczelnych władz prokuratury, uczyniono to  również tu, w konstytucji peerelowskiej. A było to wyrazem realizacji zasad leninizmu i stalinizmu w prawie konstytucyjnym. Czerpanie wzorców z aktu prawnego narzuconego przez mordercę z Katynia nie uważam za właściwe.

Także w konstytucjach pozostałych krajów bloku sowieckiego prokuratura znalazła uregulowanie i było ono jednolite, tj. oddzielające prokuratur naczelnych od ministerstw sprawiedliwości. Obecnie ustrój naczelnej prokuratury, jej pozycję w systemie naczelnych organów państwa regulują konstytucje Bułgarii, Słowenii, Węgier, Litwy, Chorwacji, Słowacji, Czech,[3] Rumunii, Rosji oraz pozostałych europejskich państw, w przeszłości będących republikami sowieckimi. Węgrzy z tęsknotą wspominają czasy międzywojenne, kiedy to prokuratura była podporządkowana ministrowi sprawiedliwości. Opcja ta nie dysponuje większością niezbędną do zmiany konstytucji.[4]

Podaje się przy tym, że konstytucje niektórych państw zachodnioeuropejskich tj. Holandii, Hiszpanii, Belgii, Szwecji, Portugalii oraz Grecji zawierają uregulowania dotyczące prokuratury, a w szczególności jej szefa. Tak jest istotnie, z tym, że cztery z nich to monarchie, a regulacja konstytucyjna szefa  prokuratury polega na wskazaniu, że powołuje go panujący, co nie jest jednoznaczne z jego niezależnością od rządu, a ministra sprawiedliwości w szczególności.

Nie reguluje pozycji szefa prokuratury Konstytucja Niemiec, a także Francji. Czym to jest spowodowane? Ścisłą zależnością szefa prokuratury od  ministra sprawiedliwości. Tym bardziej regulacja ta jest zbędna w Konstytucji RP z 1997r. a to z uwagi na unię personalną pomiędzy stanowiskami Ministra Sprawiedliwości a Prokuratorem Generalnym. Jakakolwiek regulacja prokuratury w Konstytucji RP byłaby superfluum ustawowym. Aczkolwiek św. Augustyn twierdził, że superflua non nocet, to chyba nie miał na myśli aktu prawnego. Umieszczenie w Konstytucji RP przepisu stwierdzającego, że prokuratura istnieje, a szczegóły reguluje ustawa mijałoby się z celem.

Sytuację zmienia całkowicie przeprowadzona nowelizacja ustawy. Art. 10a. ust. 1.  znowelizowanej ustawy o prokuraturze stanowi, że Prokuratora Generalnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie później niż w ciągu trzech miesięcy przed upływem kadencji Prokuratora Generalnego albo w ciągu trzech miesięcy od jej wygaśnięcia spośród kandydatów zgłoszonych przez Krajową Radę Sądownictwa i Krajową Radę Prokuratury. I właśnie to uregulowanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w Konstytucji RP. Powinno, aczkolwiek nie znalazło. Jest to poważne uchybienie, które skutkuje chociażby tym, że nie wiadomo, czy akt powołujący Prokuratora Generalnego wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, czy też takiej kontrasygnaty nie wymaga. Ta druga możliwość zachodziła by wyłącznie w przypadku umieszczenia aktu powołującego Prokuratora Generalnego w katalogu aktów wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP,  a tego nie uczyniono. Jeżeli tego nie uczyniono oznacza to wymóg kontrasygnaty Premiera pod aktem Prezydenta powołującym Prokuratora Generalnego. W konsekwencji oznacza to ponoszenie przez Premiera odpowiedzialności przed Sejmem za akt powołania przez Prezydenta RP konkretnej osoby na stanowisko Prokuratora Generalnego, akt na który Prezes Rady Ministrów nie ma i w założeniu twórców ustawy nie powinien mieć najmniejszego wpływu.  Brak nowelizacji Konstytucji RP uznać należy za skandaliczne uchybienie, które całą regulację sprowadza do absurdu.

Drugie uchybienie związane jest z kolejnym novum wprowadzonym do ustawy. Nowelizacja ustawy o prokuraturze wprowadziła do polskiego porządku prawnego nowe ciało - Krajową Radę Prokuratury. Kompetencje tego organu są bliźniaczo podobne do kompetencji  Krajowej Rady Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa jest uregulowana w Konstytucji RP a Krajowa Rada Prokuratury nie. To również skandaliczne uchybienie legislacyjne. Dla porównania można wskazać Konstytucję Francji, która choć nie reguluje pozycji szefa prokuratury w systemie organów władzy to jednak reguluje w art. 65 Sekcję prokuratury działającą w ramach Najwyższej Rady Sądownictwa. Bez wątpienia ten nowy organ, niezależnie czy jest potrzebny czy nie, powinien być uregulowany w Konstytucji RP, tak jak Krajowa Rada Sądownictwa.

Te dwa uchybienia podważają sens wprowadzonych zmian, którym miało być wzmocnienie prokuratury. Wskazywano, że konstytucjonalizacja prokuratury zagwarantuje takie wzmocnienie. Tyle o tym napisano,[5] a kiedy już doszło do uchwalenia nowelizacji ustawy o prokuraturze o tych postulatach zapomniano. A są one słuszne z  powodów powyżej wskazanych. Zadziwiająca rzecz. Kiedy przepisy dotyczące prokuratury w Konstytucji były zbędne – wtedy tzw. znawcy tematyki się ich domagali. Kiedy istnieje rzeczywista potrzeba ich wprowadzenia,  to o stosownej nowelizacji Konstytucji RP cisza jak makiem zasiał. Pojawia się pytanie: dlaczego? Dlaczego nie dokonano niezbędnych zmian w Konstytucji RP, co byłoby jednocześnie spełnieniem snów i marzeń zwolenników konstytucjonalizacji prokuratury? Tylko i wyłącznie dlatego, że 3/5 < 2/3. Wyłącznie matematyka sejmowa zadecydowała o tym, że  zmian w Konstytucji nie przeprowadzono. Reformatorzy prokuratury nie dysponują większością 2/3 niezbędną do przeprowadzenia konstytucjonalizacji prokuratury. W efekcie otrzymaliśmy ustawę o prokuraturze sprzeczną z Konstytucją RP, a sprzeczność ta oznacza niemożność powołania przez Prezydenta RP nowego Prokuratora Generalnego.

Celem znowelizowania ustawy miało być uniezależnienie Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości. Nic takiego nie nastąpiło, a co więcej, ustawa wyraźnie stwierdza, że Minister Sprawiedliwości zachowuje wobec prokuratury te uprawnienia o charakterze administracyjnym, które miał dotychczas, pełniąc jednocześnie funkcję Prokuratora Generalnego. Samo bowiem rozdzielenie tych urzędów nie przesądza o niezależności Prokuratora Generalnego od rządu i od Ministra Sprawiedliwości. W wielu krajach nie ma unii personalnej pomiędzy tymi urzędami, a zależność owa istnieje. Tak jest choćby w Austrii, Niemczech, Francji czy też Irlandii. Taka niezależność jest mitem niemożliwym do zrealizowania w rzeczywistości. A z punktu widzenia Rady Europy, dla prawidłowego funkcjonowania prokuratury jest wszystko jedno, czy taka unia personalna istnieje, czy nie, czy prokuratura usytuowana jest w kręgu władzy wykonawczej i ona ma na nią wpływ, czy też uzależniona od parlamentu i rząd nie ma(?) na nią wpływu (Rosja) albo też jest postrzegana jako władza sądownicza (Włochy).[6]  Jeżeli jest to wszystko jedno, to po co dokonywać zmiany polegającej na zmianie jednego systemu na inny? 

Istota zagadnienia sprowadza się do czegoś zupełnie innego. Do tego, kto w państwie za działania prokuratury ma ponosić odpowiedzialność. Różnej maści mitomani twierdzą, że nikt nie powinien ponosić odpowiedzialności za działania prokuratury, czyli za stan bezpieczeństwa w państwie, za zwalczanie przestępczości, że za to powinna ponosić odpowiedzialność wyłącznie ona sama. Żyją oni w jakimś urojonym świecie, wyimaginowanym systemie prokuratury niezależnej łudząc się, że taki nigdzie nie istniejący na świecie system można wprowadzić w Polsce. Odpowiedzialność taką może  i musi ponosić wyłącznie rząd i jemu prokuratura musi być w pewnym zakresie podporządkowana. Któż bowiem zgodziłby się na ponoszenie odpowiedzialności za działania organu, na którego działania nie ma najmniejszego wpływu. Kto w państwie, w aparacie władzy za funkcjonowanie tego interesu, zwanego prokuraturą powinien odpowiadać w systemie rozdziału stanowisk szefa prokuratury naczelnej i ministra sprawiedliwości? Najlepszą odpowiedź da Konstytucja Republiki Południowej Afryki z 1996r.  I ona reguluje w art. 179 pozycję tamtejszej prokuratury w systemie organów władzy państwowej. Konstytucja RPA stanowi, że na czele prokuratury stoi Krajowy Dyrektor Prokuratury, powoływany przez Prezydenta jako głowę ogólnokrajowej władzy wykonawczej.  Czy to oznacza niezależność prokuratury od ministra sprawiedliwości? Oczywiście, że nie, albowiem kolejny punkt tegoż artykułu przewiduje, że członek gabinetu odpowiedzialny za wymiar sprawiedliwości ponosi ostateczną odpowiedzialność za prokuraturę.     I to jest podsumowanie wszystkich tych krajowych regulacji prokuratury (konstytucyjnych lub nie), które przewidują personalną rozdzielność stanowisk szefa prokuratury i ministra sprawiedliwości. Czy ktoś tego chce, czy nie to i tak odpowiedzialność za działania prokuratury spada na ministra sprawiedliwości. A jeżeli tak, to musi on mieć wpływ na funkcjonowanie prokuratury, czyli musi mu być podporządkowana. Tylko głupiec twierdzi inaczej.