MICHAŁEK: Kwestia politycznej woli

Witold Michałek

Kwestia politycznej woli

Przekonanie, że proces stanowienia prawa w Polsce jest wadliwie skonstruowany, panuje w gronie ekspertów i praktyków związanych z legislacją od lat. Co więcej, porządek tego procesu bywa ignorowany w określonych, wygodnych dla decydentów punktach. W rezultacie tworzone są niedopracowane lub wręcz szkodliwe regulacje, znacznie utrudniające funkcjonowanie w obrocie gospodarczym, obniżające międzynarodową konkurencyjność polskich przedsiębiorstw i podważające zaufanie do władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Czołową instytucją odpowiedzialną za proces stanowienia prawa w Polsce jest Sejm. Cóż z tego, jeśli na forum Sejmu organizacja pracy nad ustawami nie sprzyja tworzeniu dobrej jakości prawa? Planowanie prac komisji sejmowych jest krótkookresowe i chaotyczne. Często też podporządkowuje się je politycznie motywowanym naciskom rządu na przyśpieszenie procesu tworzenia ustaw, bez dbałości o ich jakość.

Na skutek nacisków politycznych czytania projektów ustaw oraz prace w komisjach odbywają się z pominięciem lub znacznym spłyceniem niezbędnej debaty. Bywa, że nawet duże i skomplikowane projekty ustaw uchwalane są w ciągu kilku tygodni lub jeszcze szybciej, jak nowelizacja ustawy o finansowaniu partii politycznych, ustawy hazardowej, ustawy o „dopalaczach” – sięgając jedynie do przykładów z ostatniego roku. Prezentuje się to opinii publicznej, czyli wyborcom, jako natychmiastową reakcję rządu na „aferalne” zdarzenia i tym sposobem cele polityczne zostają zwykle osiągnięte. Jednak praktyczne, negatywne skutki obniżenia jakości regulacji szybko dają o sobie znać. Niektóre z przyjmowanych ustaw muszą być bardzo szybko nowelizowane – zdarza się, że zanim pierwotna ustawa wejdzie w życie po vacatio legis.

W komisjach sejmowych olbrzymi problem stanowi słabe przygotowanie posłów przydzielonych do pracy nad danym projektem. Po pierwsze, analityczne zaplecze parlamentu jest dość słabe. Projektom rzadko towarzyszą analizy zamówione przez Kancelarię Sejmu, wyczerpująco opisujące zgodność proponowanych zapisów z już istniejącym stanem prawnym. Po drugie, komisje sejmowe bardzo rzadko dysponują poprawną oceną skutków regulacji (OSR), nie mówiąc już o krytycznej analizie OSR-ów przedstawianych przez rząd.

Po trzecie, posłowie nie poświęcają zbyt wiele czasu na zapoznanie się z tematem. Bardzo często wpływają na kształt przepisów, opierając się na własnych życiowych doświadczeniach lub innych nieujawnionych przesłankach, a nie na analizach ekspertów i stanowiskach prezentowanych przez przedstawicieli strony społecznej. Po czwarte wreszcie, zdarza się, że na posiedzenie danej komisji przychodzą posłowie, którzy nie są jej stałymi członkami, na co zezwala Regulamin Sejmu. Posłowie ci mają prawie nieograniczone prawo głosu i wykorzystują je dla forsowania konkretnych zapisów. Są przy tym znacznie lepiej przygotowani merytorycznie niż ich koledzy z komisji. Bywa zatem, że ich argumenty są tak przekonujące, że przyjmuje się je niezależnie od odmiennego stanowiska ekspertów lub przedstawicieli strony społecznej. Posłów tych należy zatem zaliczyć do grupy specyficznych, wewnętrznych lobbystów. Niepoddających się standardowej weryfikacji, a jednocześnie bardzo skutecznych.

Przedstawiciele strony społecznej, grup interesu i wszyscy zainteresowani daną regulacją bardzo często dowiadują się o posiedzeniu komisji i zakresie tematycznym procedowania zbyt późno, aby przygotować porządną ekspertyzę oraz jej prezentację podczas posiedzenia. Należy pamiętać, że zainteresowane danym projektem ustawy najczęściej organizacje członkowskie (np. związki zawodowe, organizacje pracodawców) to struktury demokratyczne. Mają one wewnętrzne standardy i procedury podejmowania decyzji dotyczących np. uczestnictwa w procesie legislacyjnym i muszą mieć odpowiednią ilość czasu na wypracowanie stanowiska.

Ustawa o działalności lobbingowej nie zezwala reprezentantom grup interesu, zdefiniowanym w ustawie jako zawodowi lobbyści, uczestniczyć w posiedzeniach podkomisji sejmowych. A to jedyne forum, na którym jest szansa na merytoryczną dyskusję, bez nadmiernego jej upolityczniania. Jest to zapewne wynik ogólnej psychozy panującej wokół pojęcia lobbingu. Na skutek politycznych rozgrywek, w publicznym odbiorze lobbing kojarzony jest z aferami i korupcją. A powinien być wspierany, jako niezbędny element demokratycznego państwa prawa. Skutek jest taki, że ustawodawca nie ma pełnej wiedzy lub wręcz pozostaje w błędzie co do potencjalnych skutków czy kosztów gospodarczych i społecznych, jakie może wywołać w ten sposób uchwalona ustawa.

Zdarza się, że politycy zlecają procedowanie nad interesującą ich regulacją w trybie inicjatywy poselskiej, a nie rządowej. Robi się tak w celu ominięcia uciążliwych dla urzędników i czasochłonnych konsultacji z partnerami społecznymi. Oznacza to także ominięcie ustawowego wymogu opracowywania oceny skutków regulacji; nie przedstawia się również założeń do projektu ustawy. Jeśli dołożyć do tego pośpiech w pracach sejmowych nad danym projektem, zostaje on bardzo szybko przekształcony w ustawę o niezbadanych, negatywnych skutkach dla przedsiębiorców, obywateli i państwa jako jednolitego organizmu.

Konkluzja, na podstawie powyższych i innych niewymienionych mankamentów, jest jednoznaczna. Cały, nie tylko sejmowy, system stanowienia prawa w Polsce powinien zostać jak najszybciej przekonstruowany. Brakuje kompleksowej diagnozy, lecz specjaliści od legislacji oraz praktycy od dawna przedstawiają rozmaite rekomendacje. Nie trzeba zatem wyważać otwartych drzwi. Jest dużo przykładów dobrych rozwiązań, funkcjonujących w innych krajach oraz instytucjach międzynarodowych, takich jak np. Unia Europejska.

Należałoby zatem wdrożyć dwie podstawowe zasady stanowienia prawa, których w naszym kraju się nie stosuje. Chodzi o doprowadzenie do rzeczywistej, a nie pozornej przejrzystości całej ścieżki legislacyjnej, poczynając od zidentyfikowania inicjatorów i porządnego przygotowania programów legislacyjnych, aż do ingerencji prezydenta.

Ponadto, należy dopuścić jak najszerszy, otwarty i równoprawny udział przedstawicieli strony społecznej oraz wszystkich zainteresowanych procesem legislacyjnym na wszystkich kluczowych etapach. Chodzi o to, by decydenci mieli szansę zapoznania się z różnymi perspektywami i na tej podstawie mogli podjąć racjonalne decyzje co do kształtu regulacji.

Co stoi na przeszkodzie tym zmianom? Największą barierą jest brak woli politycznej rządzących, którzy najchętniej chcieliby ustanawiać prawo bez udziału obywateli. Aby poprawić system, ważne jest wywieranie ciągłej, narastającej presji ze strony społecznej na przyjęcie sprawdzonych, najlepszych wzorców. Są one szeroko stosowane w tych państwach, które wspierają funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego.

* Witold Michałek reprezentuje Business Center Club w procesie legislacyjnym. Jest członkiem Obywatelskiego Forum Legislacji.


TEMAT TYGODNIA,
„Kultura Liberalna” nr 108 (5/2011) z 1 lutego 2011 r.