Czy Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego stoją ponad prawem?

Publiczny charakter — tak. Publiczne zadania — tak. Publiczny nadzór — tak. Ale publiczne standardy zatrudniania? Tu zaczynają się wątpliwości, interpretacje, uniki i prawne wygibasy.

Nie jest to problem wymyślony ani publicystyczna przesada. Na pytania kierowane do Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego oraz urzędów marszałkowskich padały odpowiedzi, z których wynika, że instytucje te przyjmują stanowisko o niestosowaniu ustawy o pracownikach samorządowych. Innymi słowy: ośrodki wykonujące zadania publiczne, tworzone w samorządowym systemie województwa, uznają, że nie muszą stosować jednego z podstawowych mechanizmów jawności zatrudnienia w samorządzie — otwartego i konkurencyjnego naboru.

A to jest sedno sprawy. Bo ustawa o pracownikach samorządowych nie została uchwalona po to, aby tworzyć pustą dekorację.     Już jej pierwszy przepis wskazuje cel regulacji:

„W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny ustanawia się przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych.”

To nie jest przypadkowe zdanie. Ustawodawca mówi wprost, że chodzi o zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań publicznych przez samorząd terytorialny. A więc nie według uznania, nie według lokalnych układów, nie według politycznego klucza, nie przez zamknięte decyzje kadrowe podejmowane poza wzrokiem obywateli, lecz według jasnych reguł służby publicznej.

Jeszcze ważniejszy jest art. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że ustawę stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w:

„urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych”.

I właśnie tutaj zaczyna się zasadniczy spór. Jeżeli Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego jest utworzony przez samorząd województwa, wykonuje zadania publiczne, działa pod nadzorem zarządu województwa, gospodaruje majątkiem publicznym             i w dokumentach organizacyjnych urzędów marszałkowskich bywa ujmowany jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna, to na jakiej podstawie ma być wyłączony spod standardów wynikających z ustawy o pracownikach samorządowych?

Urzędy marszałkowskie powołują się często na Prawo o ruchu drogowym. Wskazują, że wojewódzki ośrodek ruchu drogowego jest samorządową wojewódzką osobą prawną. Ten argument ma uzasadniać stanowisko, że WORD nie jest objęty ustawą                          o pracownikach samorządowych.

Problem polega na tym, że przepis Prawa o ruchu drogowym nie mówi: „do pracowników WORD nie stosuje się ustawy o pracownikach samorządowych”. Nie mówi również: „pracownicy WORD nie są pracownikami samorządowymi”. Ten przepis określa formę prawną ośrodka. I tylko tyle. Z samego faktu posiadania osobowości prawnej nie wynika automatyczne wyłączenie spod ustawy o pracownikach samorządowych.

Osobowość prawna nie jest immunitetem od jawności.

Co więcej, pojawia się tu poważna niespójność. Z jednej strony w odpowiedziach urzędów marszałkowskich wskazuje się, że WORD jest samorządową wojewódzką osobą prawną, co ma rzekomo przemawiać przeciwko stosowaniu ustawy o pracownikach samorządowych. Z drugiej strony w Biuletynach Informacji Publicznej urzędów marszałkowskich WORD-y bywają wykazywane jako jednostki organizacyjne województwa albo nadzorowane wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne.

Powstaje więc pytanie, którego nie da się zbyć jednym zdaniem: jak to możliwe, że na potrzeby struktury organizacyjnej województwa WORD jest ujmowany jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna, ale na potrzeby obowiązków pracowniczych i jawnego naboru ma już nią nie być?

Czy samorządowy charakter WORD-u działa tylko wtedy, gdy jest wygodny, a znika wtedy, gdy pojawia się obowiązek konkursu?

Czy można jednocześnie wykazywać WORD jako element samorządowej organizacji województwa, a następnie twierdzić, że art. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie ma do niego zastosowania?

Czy można uznać, że instytucja jest wystarczająco samorządowa, aby wykonywać zadania publiczne pod nadzorem województwa, ale niewystarczająco samorządowa, aby zatrudniać pracowników według zasad przejrzystych, otwartych i konkurencyjnych?

To jest właśnie sedno absurdu.

Prawo o ruchu drogowym reguluje zadania WORD-ów, ich organizację, nadzór oraz kwestie związane z egzaminowaniem. Nie tworzy jednak pełnego, kompleksowego systemu zatrudniania wszystkich pracowników tych ośrodków. Nie reguluje w sposób pełny zasad naboru, ocen okresowych, wymagań dla stanowisk urzędniczych i jawności procedur kadrowych. Nie zawiera też wyraźnego przepisu, który wyłączałby stosowanie ustawy o pracownikach samorządowych.

A wyłączeń obowiązków publicznych nie wolno domniemywać. Jeżeli ustawodawca chciałby wyłączyć pracowników WORD spod ustawy o pracownikach samorządowych, powinien zrobić to wprost. Nie zrobił tego.

Nie można więc zbyt łatwo mówić: „jest przepis szczególny, więc ustawa o pracownikach samorządowych nie obowiązuje”. Przepis szczególny wyłącza ustawę ogólną tylko wtedy, gdy rzeczywiście reguluje tę samą materię. Tymczasem Prawo o ruchu drogowym nie zastępuje ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie jawnego, otwartego i konkurencyjnego naboru pracowników samorządowych.

Na ten problem zwraca uwagę także analiza Biura Analiz Sejmowych z 2025 roku. Jej znaczenie polega na tym, że pokazuje, iż sprawy nie da się uczciwie zamknąć jednym zdaniem: „WORD ma osobowość prawną, więc ustawa o pracownikach samorządowych go nie dotyczy”. Taka wykładnia jest zbyt prosta, zbyt wygodna i zbyt korzystna dla tych, którzy chcieliby zachować swobodę zatrudniania poza konkurencyjnym naborem.

Analiza Biura Analiz Sejmowych wzmacnia stanowisko, zgodnie z którym WORD-y nie mogą dowolnie wyłączać się spod ustawy o pracownikach samorządowych. Pokazuje potrzebę wykładni systemowej, a nie wybiórczego sięgania po te przepisy, które są wygodne dla dyrektorów i organów nadzorujących. Jeżeli ośrodek został utworzony w samorządowym systemie, wykonuje zadania publiczne i pozostaje pod nadzorem samorządu województwa, to nie można udawać, że przy zatrudnianiu nagle staje się podmiotem oderwanym od publicznych standardów.

Jeszcze mocniejszym punktem odniesienia jest wyrok Sądu Najwyższego z 9 marca 2022 r., sygn. I PSKP 68/21. Orzeczenie to jest istotne, ponieważ wskazuje kierunek przeciwny wobec wygodnej praktyki stosowanej przez część WORD-ów i urzędów marszałkowskich. Sąd Najwyższy pokazał, że publiczny i samorządowy charakter WORD-u nie jest pustą etykietą. Jeżeli ośrodek jest elementem samorządowego systemu wykonywania zadań publicznych, to nie można zbyt łatwo odcinać go od standardów przewidzianych dla pracowników samorządowych.

Innymi słowy: WORD-y i urzędy marszałkowskie mogą twierdzić, że ustawy o pracownikach samorządowych stosować nie muszą. Ale takie stanowisko stoi w oczywistym napięciu z kierunkiem wynikającym z wyroku Sądu Najwyższego oraz z analizą Biura Analiz Sejmowych z 2025 roku. Oba te źródła prowadzą do wniosku, że WORD-y nie są prywatnymi folwarkami kadrowymi, lecz elementem samorządowego systemu wykonywania zadań publicznych. A skoro tak, to powinny stosować ustawę o pracownikach samorządowych, w tym zasady jawnego, otwartego i konkurencyjnego naboru.

Najbardziej uderzające jest więc nie samo istnienie sporu prawnego, ale postawa instytucji publicznych. Zamiast przyjąć wykładnię zwiększającą jawność, wybierają interpretację dla siebie najwygodniejszą: mniej konkursów, mniej publikacji w BIP, mniej kontroli społecznej i więcej swobody kadrowej. To nie jest neutralna interpretacja prawa. To interpretacja, która w praktyce otwiera drzwi do zatrudniania poza wzrokiem obywateli.

Bo czym w praktyce jest niestosowanie ustawy o pracownikach samorządowych?

To możliwość zatrudniania bez konkursu. To brak obowiązku publikowania ogłoszeń w BIP. To brak obowiązku informowania, kto został wybrany. To brak publicznego porównania kandydatów. To brak dokumentów, które pozwalają obywatelowi sprawdzić, czy procedura była uczciwa.

Ale to nie wszystko.

Niestosowanie ustawy o pracownikach samorządowych to także pominięcie kolejnego istotnego mechanizmu jakościowego: służby przygotowawczej. W administracji samorządowej osoba podejmująca po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym nie tylko powinna zostać wyłoniona w otwartym i konkurencyjnym naborze. Co do zasady przechodzi również służbę przygotowawczą, która ma sprawdzić jej przygotowanie do wykonywania obowiązków urzędniczych i kończy się egzaminem.

To nie jest pusty rytuał. To dodatkowy filtr. Sprawdzian tego, czy osoba zatrudniona w administracji zna podstawy działania instytucji publicznych, zasady legalizmu, odpowiedzialności, obsługi obywatela, procedur i wykonywania zadań publicznych. Można się zżymać na formalności, ale właśnie takie formalności odróżniają administrację publiczną od zatrudniania „po uważaniu”.

Jeżeli więc WORD przyjmuje, że ustawa o pracownikach samorządowych go nie dotyczy, efekt jest podwójnie wygodny. Najpierw znika otwarty konkurs. Potem znika obowiązkowy mechanizm sprawdzenia przygotowania urzędniczego. Nie ma jawnego naboru, nie ma publicznego porównania kandydatów, nie ma obowiązkowej służby przygotowawczej, nie ma egzaminu końcowego. Osoba zatrudniona na stanowisku o charakterze urzędniczym w instytucji wykonującej zadania publiczne może ominąć zarówno pierwszy filtr — konkurencyjny nabór — jak i drugi filtr — formalne sprawdzenie wiedzy oraz kompetencji.

Przypadek?

Trudno w to uwierzyć, bo ta interpretacja jest zbyt wygodna. Pozwala zatrudniać ciszej, szybciej, mniej przejrzyście i bez dodatkowego sprawdzenia przygotowania do pracy publicznej. W zwykłym urzędzie pracownik musi przejść określoną ścieżkę, wykazać się wiedzą i zdać egzamin. W WORD-zie, według tej interpretacji, można cały ten mechanizm pominąć. A przecież mówimy o instytucji, która sama egzaminuje obywateli.

To tworzy rażącą nierówność standardów. Pracownik urzędu gminy, starostwa czy urzędu marszałkowskiego podlega zasadom naboru i służby przygotowawczej, ale pracownik WORD-u — instytucji samorządowej wykonującej zadania publiczne — miałby być z tego wyłączony. Obywatel ma prawo zapytać: dlaczego? Dlaczego w jednym miejscu administracji samorządowej wymaga się konkursu, przygotowania i egzaminu, a w innym miejscu, również powiązanym z samorządem województwa, te standardy miałyby nagle nie obowiązywać?

To nie jest tylko luka prawna. To jest luka jakościowa. To luka w kontroli nad tym, kto trafia do instytucji publicznych i czy rzeczywiście posiada minimalną wiedzę potrzebną do wykonywania zadań publicznych.

W takim systemie stanowisko może pojawić się i zniknąć, zanim ktokolwiek spoza wewnętrznego kręgu dowie się, że w ogóle było wolne. A osoba zatrudniona może wejść do instytucji publicznej bez tej ścieżki sprawdzenia, którą ustawodawca przewidział dla pracowników samorządowych.

To nie jest normalne. To nie powinno być akceptowane. Instytucja publiczna nie może funkcjonować na zasadzie: „nasi wiedzą, reszta nie musi”. Jeżeli WORD-y wykonują zadania publiczne, powinny być przejrzyste. Jeżeli są tworzone przez samorząd województwa, powinny podlegać standardom samorządowej jawności. Jeżeli gospodarują publicznym majątkiem i realizują publiczne zadania, powinny być rozliczane tak jak inne instytucje publiczne.

Szczególnie niepokojące jest stanowisko organów nadzorujących. Zarządy województw nie powinny udawać, że problemu nie ma. To one powinny wiedzieć, czy podległe im ośrodki publikują nabory, czy prowadzą konkursy, czy obsadzają stanowiska w sposób przejrzysty, a także czy osoby zatrudniane na stanowiskach urzędniczych przechodzą służbę przygotowawczą i egzamin. To one powinny żądać informacji, kontrolować praktykę i reagować, jeśli BIP-y są puste, a stanowiska obsadzane bez jawnej procedury.

Jeżeli urzędy marszałkowskie również przyjmują stanowisko, że WORD-y nie muszą stosować ustawy o pracownikach samorządowych, to problem staje się jeszcze poważniejszy. Nie chodzi już tylko o praktykę pojedynczych ośrodków. Chodzi o całe podejście nadzoru wojewódzkiego do standardów jawności i jakości zatrudnienia. To wygląda tak, jakby organ nadzorujący zamiast wymagać większej przejrzystości, akceptował interpretację, która tę przejrzystość ogranicza.

Nie wystarczy powiedzieć, że sprawa jest sporna. W państwie prawa sporność nie może być wygodnym parawanem dla braku transparentności. Jeżeli istnieją poważne argumenty za stosowaniem ustawy o pracownikach samorządowych, jeżeli wskazuje na nie orzecznictwo Sądu Najwyższego, jeżeli problem dostrzega analiza sejmowa, to odpowiedzialna administracja powinna działać ostrożnie, jawnie i na korzyść obywateli. Tymczasem często wybierana jest droga odwrotna: jak najmniej publikować, jak najmniej wyjaśniać, jak najmniej pokazywać.

To jest logika instytucji zamkniętej, a nie publicznej.

Największym zagrożeniem nie jest nawet pojedynczy przypadek zatrudnienia bez konkursu. Największym zagrożeniem jest system, w którym brak konkursu staje się normą, brak informacji w BIP staje się przyzwyczajeniem, brak służby przygotowawczej staje się „naturalną konsekwencją interpretacji”, a brak pytań ze strony nadzoru staje się cichą zgodą.

Wtedy instytucja publiczna stopniowo traci publiczny charakter. Zostaje szyld, zostają zadania, zostaje nadzór na papierze, ale realne decyzje kadrowe zapadają poza wzrokiem obywateli. Zostaje egzaminowanie obywateli, ale znika egzaminowanie własnych standardów.

A tam, gdzie nie ma jawności, zawsze pojawia się podejrzenie układu.

Nie trzeba twierdzić, że każdy zatrudniony w WORD dostał pracę dzięki znajomościom. Nie o to chodzi. Problem polega na tym, że bez otwartego naboru nie da się tego sprawdzić. Bez ogłoszeń, protokołów i wyników pozostaje tylko wiara w dobrą wolę kierownictwa. Bez służby przygotowawczej i egzaminu znika zaś dodatkowe potwierdzenie, że osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym została przygotowana do pracy według standardów właściwych dla administracji.

A administracja publiczna nie powinna opierać się na wierze. Powinna opierać się na procedurach.

WORD-y egzaminują obywateli z przestrzegania zasad. Najwyższy czas, aby same zostały przeegzaminowane z jawności.

Każdy Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego powinien publicznie odpowiedzieć na kilka prostych pytań. Czy stosuje ustawę o pracownikach samorządowych? Jeżeli nie, to na jakiej konkretnej podstawie prawnej? Ile stanowisk obsadzono w ostatnich latach bez otwartego naboru? Gdzie publikowano ogłoszenia? Gdzie opublikowano wyniki? Czy stanowiska kierownicze były dostępne w procedurze konkursowej, czy obsadzano je decyzją wewnętrzną? Czy osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych odbywały służbę przygotowawczą? Czy składały egzamin kończący tę służbę?

To nie są pytania złośliwe. To są pytania elementarne.

Instytucja publiczna, która nie potrafi na nie odpowiedzieć, sama wystawia sobie świadectwo. A instytucja publiczna, która uważa, że nie musi na nie odpowiadać, pokazuje jeszcze więcej.

Każdy ponad każdym?

Sprawa WORD-ów sprowadza się do jednego zasadniczego pytania: czy samorządowa instytucja wykonująca zadania publiczne może sama zdecydować, że nie obowiązują jej samorządowe standardy zatrudniania?

Odpowiedź powinna brzmieć: nie.

Nie wystarczy powołać się na to, że WORD jest samorządową wojewódzką osobą prawną. To określenie formy prawnej, a nie przepis wyłączający ustawę o pracownikach samorządowych. Nie wystarczy wskazać Prawa o ruchu drogowym, skoro nie tworzy ono pełnej pragmatyki pracowniczej dla wszystkich pracowników WORD i nie wyłącza wprost ustawy o pracownikach samorządowych. Nie wystarczy też raz traktować WORD jako jednostkę organizacyjną województwa w BIP, a innym razem twierdzić, że przy obowiązkach naboru już taką jednostką nie jest.

To jest niespójne. To jest wygodne. I to uderza w jawność.

Ale uderza również w jakość administracji. Bo niestosowanie ustawy o pracownikach samorządowych to nie tylko brak konkursu. To także brak służby przygotowawczej, brak egzaminu i brak formalnego sprawdzenia, czy osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym posiada przygotowanie właściwe dla pracy w instytucji publicznej. To już nie tylko mniej przejrzystości. To także mniej wymagań.

Jeżeli WORD-y i urzędy marszałkowskie, mimo wyroku Sądu Najwyższego i analizy Biura Analiz Sejmowych, nadal twierdzą, że ustawy o pracownikach samorządowych stosować nie muszą, to sprawa przestaje być zwykłym sporem interpretacyjnym. Zaczyna wyglądać jak świadome trwanie przy wykładni, która pozwala utrzymać kadrową dowolność, ograniczyć społeczną kontrolę i ominąć mechanizmy sprawdzania kompetencji osób zatrudnianych w instytucjach publicznych.

Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego nie mogą być samorządowe tylko wtedy, gdy jest to wygodne. Nie mogą korzystać z publicznego statusu, publicznych zadań i publicznego nadzoru, a jednocześnie uciekać od publicznych standardów zatrudniania. Nie mogą egzaminować obywateli z przestrzegania prawa, a same wybierać sobie z prawa tylko te przepisy, które są wygodne.

Bo w gruncie rzeczy sprawa jest prosta.

Albo stanowiska w WORD-ach są elementem publicznego systemu zatrudnienia i powinny być obsadzane jawnie, konkurencyjnie oraz przejrzyście, a osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych powinny podlegać standardom przygotowania właściwym dla administracji samorządowej, albo mamy do czynienia z modelem, w którym publiczna instytucja może po cichu decydować, kto dostanie pracę i bez jakiego sprawdzianu kompetencji zostanie dopuszczony do wykonywania zadań publicznych.

A taki model nie ma nic wspólnego z nowoczesnym samorządem. Ma za to bardzo wiele wspólnego z tym, co obywatele od lat nazywają po imieniu: układem.

WORD-y egzaminują obywateli. Tym bardziej same nie powinny uciekać od egzaminu z jawności, kompetencji i odpowiedzialności publicznej.

Już niebawem, opublikuję pierwsze informacje na temat zatrudniania konkretnych osób, na stanowiskach kierowniczych (etatach), których kompetencje do zajmowania tychże stanowisk są przynajmniej dyskusyjne.