Przedwyborczy apel Naczelnej Rady Adwokackiej do Platformy Obywatelskiej, aby tworzyć model cyt: „Polski opartej o model zdecentralizowanego państwa, realizującej zasadę samorządności obywateli, w tym - jak napisano - samorządności inteligencji wykonującej zawody „zaufania publicznego", pokazuje, że samorządność zawodowa, ma silne umocowanie. Według prezydium NRA, "w interesie Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawa jest wspieranie rozwoju i umacnianie samorządów zawodowych jako istotnego elementu społeczeństwa obywatelskiego". W podobnym tonie wypowiada się adw. Zbigniew Ćwiąkalski pełniący funkcję Ministra Sprawiedliwości w rządzie Donalda Tuska.
W istocie umocowanie to jest bardzo silne. W myśl art. 17 ust. 1 Konstytucji RP: „W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony."
Sprawa roli samorządów zawodowych w ochronie interesu publicznego dotyczy kwestii dość abstrakcyjnych, bo dotyczących pryncypiów. Mogą one wydać się zbyt ogólne, żeby warto było o nich dyskutować w tak konkretnej sprawie. Te kwestie ogólne dotyczą jednak ideałów, które kształtują życie jednostek i całych zbiorowości. Choć nie wszystkie ideały mają taki wpływ na życie publiczne, to ideały demokracji należą do tych, które wpływ taki wywierają. Specyfiką demokracji jest bowiem to, że ustrój ten istnieje nie dla wygody, dostatku czy władzy wybranych, lecz dla realizacji ideałów, do których należą wolność i równość wszystkich obywateli.
Inne porządki ustrojowe mogą istnieć dla udzielnych władców, uzurpatorów, grup interesów, cechów i stanów. Demokracje istnieją dla wszystkich swoich obywateli.
Zasadność ponoszenia przez ogół obywateli finansowych i organizacyjnych ciężarów związanych z utrzymywaniem państwa tkwi w przekonaniu, że wolności i równości lepiej służy państwo niż jakakolwiek osoba prywatna lub ich zbiorowość. Idee te leżą u podłoża nowożytnej i nowoczesnej myśli politycznej. Tak w końcu XVII w. argumentował jeden z ojców europejskiej i światowej myśli politycznej, obrońca rządu obywatelskiego John Locke pisząc, że państwa powołuje się po to, aby bezstronnie rozstrzygało spory. Argumenty Locke'a byłyby nic niewarte, gdyby nie przyjął, że państwo służyć ma wszystkim obywatelom i równoważyć ich interesy wtedy, gdy wchodzą ze sobą w konflikt. Rolą państwa obywatelskiego nie jest służenie czyimś interesom, lecz mediacja w sporach między z natury skłonnymi do stronniczości jednostkami i ich grupami.
W XVIII w. I. Kant przekonywał, że państwo to stowarzyszenie ludzi pod panowaniem prawa. Jednostki stają się obywatelami, do których cech istotnych należy wolność i równość dzięki zjednoczonej woli wszystkich, a nie dzięki woli tej czy innej jednostki bądź grupy. W zbieżny sposób argumentowali w XX w. tak odmienni autorzy jak John Rawls i Robert Nozick. Różniąc się pod wieloma innymi względami, zgadzali się co do tego, że zasadniczą i fundamentalną rolą państwa jest zapewnienie wszystkim obywatelom ochrony praw w imię wolności i równości każdej jednostki ludzkiej.
Należy jednak zauważyć, że filozofom przyświecają ideały wolności i równości wszystkich obywateli, niezależnie od tego, jak sobie wyobrażają szczegóły realizacji tych ideałów. Filozofowie ci są też zgodni, że instytucją chroniącą te ideały jest państwo.
Czy samorządy zawodowe mogą dobrowolnie i skutecznie służyć tym ideałom i czy wobec tego zasadne jest przekazanie im części prerogatyw państwa do ochrony wolności i równości obywateli? Żeby na to pytanie odpowiedzieć, trzeba zdać sobie sprawę z celów, którym służą samorządy zawodowe. Obfitego materiału dostarcza historia cechów i gildii, których kontynuacją są samorządy zawodowe. Od swoich początków organizacje te powstawały po to, by uzyskać i utrzymać monopol na towary i usługi dostarczane przez ich członków. W bodaj wszystkich państwach Europy cechy, gildie i inne „samorządy" sprawowały nadzór nad liczbą osób kształconych w zawodzie, liczbą osób świadczących usługi i produkujących towary i nad cenami usług i towarów. W obronie monopolu samorządy nie dopuszczały do grupy zawodowej osób, które wykonywały czynności pokrewne i co najmniej równie złożone. Siodlarze odcinali się od rymarzy, a lekarze od chirurgów i dentystów. We Francji trzeba było czekać aż do XVII w. na rozkaz króla Ludwika XIV, by połączyć lekarzy w jedną organizację z chirurgami. Nie inaczej było w innych krajach Europy.
Ograniczanie liczebności grupy zawodowej i ustalanie cen minimalnych nie służy trosce o jakość wykonywania zawodu. Nie służy też dbałości o standardy etyczne. Historycznie rzecz biorąc, standardy te w zawodach takich jak lekarz czy prawnik pojawiły się dość wcześnie, ale impulsem do ich tworzenia nie była ochrona klientów, lecz interesów członków samorządu.
Potwierdzenie tezy, że członkowie samorządu dbają przede wszystkim o własne interesy, znajdujemy w polskim kodeksie etyki adwokackiej: ochrona interesów klienta znajduje się dopiero w paragrafie szóstym! Pierwsze pięć aż cztery razy mówią o trosce o godność zawodu, wymagają dbałości o dobrą opinię o zawodzie i posłuszeństwa władzom samorządu zawodowego. Następna wzmianka o trosce o klienta znajduje się w paragrafie 19 poświęconym ochronie tajemnicy zawodowej. Podobnie jest w kodeksie etyki radców prawnych. Co prawda o ochronie interesów klienta wspomina się już w artykule 4, ale za to artykuły od 5 do 10 poświęcone są sposobom ochrony godności radcy. Artykuły te nie pozostawiają wątpliwości, że troska o godność zawodu polega na dbałości o dobre imię grupy zawodowej. A dobra opinia o grupie zawodowej to kapitał przekładający się na popyt na usługi jej członków.
Uwagi te nie służą ocenianiu adwokatów i radców prawnych. Uogólnione oceny wykonawców tych i innych zawodów są krzywdzące dla istotnej części z nich. Celem tych uwag jest pokazanie, że niezależnie od intencji poszczególnych członków tej czy innego samorządu zawodowego, jej działanie służy ochronie interesów jej członków, a nie klientów. Jeśli korporacje w jakimś stopniu chronią interesy swoich klientów, to dzieje się to przypadkiem i jako efekt uboczny, a nie główny przedmiot troski członków samorządu.
Celem głównym członków samorządu zawodowego nie jest ochrona interesów osób, które nie są jego członkami. Tym celem jest dbanie o własne interesy. Twierdzenie przeciwne kazałoby uznać, że zdecydowana większość bądź nawet wszyscy członkowie samorządu to osoby wyjątkowo altruistyczne, które ponoszą organizacyjne i finansowe ciężary po to, aby chronić nie swoje interesy. Niewiarygodnie brzmi twierdzenie, że adwokaci i radcy prawni płacą składki członkowskie, utrzymują administrację swych organizacji - a więc między innymi opłacają swych kolegów po fachu działających we władzach samorządu - przeprowadzają egzaminy, poświęcają swój czas i organizują swe działania po to, by chronić interesy klientów. Ciężary te członkowie samorządu ponoszą dla ochrony własnych interesów, ponieważ korzyści czerpane z tych działań znacznie przekraczają ponoszone przez nich koszty.
Powyższe tezy opierają się na analizach logicznych i ekonomicznych oraz na badaniach empirycznych dotyczących samorządów zawodowych. Badania te prowadził już w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku Mancur Olson, klasyk teorii działania zbiorowego. Olson dowodzi niezbicie, że członkowie grup zawodowych organizują się po to, aby w jak największym stopniu chronić własne interesy przez uzyskanie i utrzymanie monopolu na wykonywanie swoich usług. Chętnie wprowadzają przy tym przymus członkostwa jako warunek wykonywania zawodu, ponieważ w ten sposób unikają zjawiska tzw. „pasażera na gapę", tj. profesjonalisty, który nie ponosi kosztów zrzeszania się, a czerpie korzyści z monopolu profesjonalistów na świadczenie ich usług. Do obserwacji tych warto dodać, że monopol ten umacnia oddanie przez Państwo w ręce grupy zawodowej bliżej niedefiniowanej pieczy nad włączaniem nowych osób do tej grupy np. poprzez powierzanie im procesu sprawdzania kompetencji zawodowych i certyfikacji.
Ponieważ samorządy ze swej istoty dążą do ochrony interesów swych członków, błędem jest twierdzić, że państwo demokratyczne powinno przekazać im część swoich prerogatyw do ochrony interesu publicznego. Cedowanie przez demokratyczne państwo prawa i obowiązku ochrony interesów obywateli na organizację zawodową oznacza, że rozstrzyganie konfliktów między profesjonalistami a ich klientami zostaje powierzone samorządowi zawodowemu, a więc ciału ze swej natury stronniczemu i nieobiektywnemu. Członkowie samorządu stają się w ten sposób sędziami we własnej sprawie, co podważa fundamenty demokratycznego porządku.
Jeśli przyjąć, że u podstawy porządku demokratycznego leżą ideały wolności i równości wszystkich obywateli, to samorządy zawodowe w obecnym kształcie trzeba uznać za anachronizm. Są pozostałością niedemokratycznego (cechowego) porządku ustrojowego. Korporacje, które mają możliwość decydowania o członkostwie w grupie zawodowej, dopuszczaniu do zawodu, a przez to decydowania o podaży ich usług i popycie na nie, nie chronią i nie mogą chronić interesu publicznego, ponieważ ze swej istoty służą interesowi partykularnemu. Przeciwnie: kontrolując dostęp do zawodu, pod pozorem „pieczy" nad nim, samorządy zawodowe szkodzą interesowi publicznemu zawsze wtedy, gdy wchodzi on w konflikt z interesami ich członków. Nie można oczekiwać, że w nieuniknionych w życiu społecznym konfliktach interesu publicznego z interesem własnym będą przedkładały interes publiczny nad własny.
Niektóre samorządy zawodowe zdolne decydować o prawie wykonywania zawodów, służą ideałom innym niż demokratyczne. Ten konflikt ideałów demokratycznych z ideałami tzw „samorządności zawodowej" można rozwiązać likwidując ich ustrojowe podstawy zawarte w art. 17 Konstytucji RP pozostawiając ich członkom zawodów możliwość zrzeszania się w dobrowolnych stowarzyszeniach.
Samorządy zawodowe nie mogą chronić interesu publicznego, ponieważ służą ochronie i wspieraniu interesów osób już należących do grupy zawodowej. Powierzenie im „pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony", jak to stanowi Konstytucja RP, musi wiązać się i wiąże się z niezwykle wysokimi kosztami społecznymi i finansowymi dla ogółu obywateli. Obrońcą interesu publicznego powinno być państwo (jako dobro wszystkich) - wraz z jego systemem prawnym, nie zaś nie samorząd (jako dobro nielicznych) ze swoimi wewnętrznymi regulacjami nie posiadającymi waloru źródła prawa.
Rozwiązanie konfliktu demokracji i „samorządności zawodowej", na korzyść demokracji jest jedynym akceptowalnym w nowoczesnym państwie europejskim. Alternatywą dla nich byłaby bowiem tylko rezygnacja z demokracji. A to rozwiązanie jest nie do przyjęcia.
Marcin Gomoła
Inne tematy w dziale Polityka
