Dlaczego zmiana "OFE" według Premiera nie narusza Konstytucji ?

1) Dlaczego sprawujący urząd Premiera Donald Tusk uznał    Projekt Ustawy zawartej w druku  rządowym nr. 3946 ( dotyczy zmian w  OFE) :

-  za zgodny   z artykułami Konstytucji RP :  art 2, 20, 22, 31 ust 3 ?.

-  iż, projekt zmiany tej Ustawy ta nie narusza  praw emerytalnych osób urodzonych w latach 1984 - 1968, które dobrowolnie wybrały OFE ?

2) Proszę o wskazanie powodów, którymi kierował się Premier w zakresie  :

- skutków przedmiotowej  zmiany ustawy dla stanu finansów państwa

- skutków przedmiotowej zamiany ustawy dla wysokości uzyskiwanych w przyszłości emerytur

- kosztów wprowadzenia przedmiotowej ustawy."

i Obywatel otrzymał taką odpowiedź :

cit>" Szanowny Panie! W odpowiedzi na wniosek skierowany do Kancelarii 22 marca br. poniżej przekazuję informacje przygotowane przez DAS KPRM:

Ad 1 Pytanie dotyczy wprowadzenia od nowa prawa wyboru przynależności do OFE; tym razem już łącznie ze związanymi z nimi ewidencjonowanymi subkontami, prowadzonymi przez ZUS, a przynależnością do FUS. Byłoby to zatem w istocie nowe rozwiązanie prawne i nowe prawo wyboru, a nie przywrócenie uprzedniego prawa, które już się zasadniczo skonsumowało. W związku z tym trudno byłoby wypowiadać się na temat tego, czy mamy do czynienia z tzw. pominięciem ustawodawczym mającym zarazem cechy niekonstytucyjności w rozumieniu art. 32 czy art. 2 Konstytucji RP. Pytanie jest zatem czysto hipotetyczne; zwłaszcza że naruszenie konstytucji poprzez pominięcie ustawodawcze jest konstrukcją prawną, która wymaga wykazania ewidentnego i rażącego zarazem naruszenia. Posłużenie się nią przez Trybunał oznacza bowiem konieczność wykroczenia poza tradycyjne granice tzw. negatywnego ustawodawcy.

Wydaje się, że zmiana ustawy wprowadzająca część składek na ewidencjonowane subkonta w ZUS powinna, przynajmniej w tym zakresie, zapewnić ubezpieczonym i ich następcom takie same prawa, jakie mają oni do części środków zgromadzonych dalej w OFE. Należy przypomnieć, iż TK obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności, co oznacza, że „dowody” na niekonstytucyjność muszą być ewidentne i dostatecznie ważkie.

Należy zważyć, że art. 216 ust. 5 Konstytucji RP nakłada m.in. na Radę Ministrów obowiązek takich działań zarówno w sferze bezpośredniego zarządzania, jak i legislacji (przygotowywania projektów ustaw), które mają zapobiec nie tylko samemu naruszaniu granic matematycznych, o których mowa w tym artykule, ale przede wszystkim niebezpiecznemu zbliżaniu się państwowego długu publicznego do tych granic. W świetle tej restrykcji konstytucyjnej progi ostrożnościowe są niezbędnym dopełnieniem art. 216 ust. 5. Bez nich restrykcja ta byłaby tylko pozornym unormowaniem konstytucyjnym. Obowiązywanie art. 216 ust. 5 oznacza jednak, że każdy rząd, który powstrzymałby się od działań zmierzających do wyprzedzającego zapobieżenia przekroczeniu 3/5 PKB długu publicznego, powinien być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za bezczynność; w tym także zaniechanie podjęcia odpowiednich inicjatyw ustawodawczych.

Istota tej restrykcji polega bowiem na tym, że jej niezbędnym dopełnieniem są odpowiednie ustawy mające charakter ustrojowy, a zarazem „wykonawczy” do konstytucji. Nie chodzi przecież o reagowanie na przekroczenie długu, lecz o niedopuszczenie do jego niebezpiecznego wzrostu. Równowaga finansów publicznych jest jedną z najsilniej strzeżonych wartości konstytucyjnych. Jej ochronie poświęcono szereg przepisów, w tym nie tylko art. 216 ust. 1 i 5, ale i art. 193 ust. 3, art. 220 i in.

W sytuacji objętej pytaniem rząd niewątpliwie był zobowiązany podjąć inicjatywę legislacyjną adekwatną – w jego ocenie – do stopnia zagrożenia równowagi budżetowej oraz całego systemu finansów publicznych. Zakres tych inicjatyw pozostaje w sferze swobody politycznych wyborów Rady Ministrów oraz parlamentu.

Ograniczenia swobody lokowania w świetle art. 22 Konstytucji RP powinny następować tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W przypadku OFE nie ma wątpliwości, że istnieje ważny interes publiczny przemawiający za możliwością, a nawet koniecznością wprowadzenia takiego ograniczenia. Powierzenie wyłącznie ustawie regulacji takich ograniczeń nie oznacza całkowitego wyłączenia przekazywania kompetencji wykonawczych, w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Radzie Ministrów. Wynika to stąd, iż materia regulacji ograniczającej jest tego rodzaju, że wymaga zmieniających się w czasie konkretnych rozstrzygnięć wykonawczych mających na celu szczególną, podwyższoną ochronę bezpieczeństwa środków zgromadzonych na OFE, a zarazem zapewniających możliwą do osiągnięcia najwyższą stopę zyskowności (o którą troszczyć się muszą same OFE). Dlatego też regulacje ograniczające muszą być, co do swej istoty, tzn. zakresu sposobu i metod, przesądzone w ustawie. Natomiast konkretne ograniczenia mogą być zmienne w czasie, a przynajmniej wymagać okresowej weryfikacji i monitoringu.

Ad 2 Powodem podjęcia reformy w proponowanym kształcie jest narastanie potrzeb pożyczkowych i długu publicznego, które jest spowodowane koniecznością pokrywania niedoboru w FUSw wyniku przekazania części składki emerytalnej do OFE. Obniżanie potrzeb pożyczkowych jest ważne dla podtrzymania stabilności i wiarygodności sytuacji fiskalnej. Jest to kluczowe zadanie w kontekście zwiększania możliwości finansowania wydatków rozwojowych, koniecznych dla podjęcia wyzwań modernizacyjnych kraju.

Tylko w roku 2010 wysokość refundacji FUS składki przekazywanej do OFE wyniosła 22,5 mld zł (tj. 1,6 proc. PKB)[1], zaś od początku reformy emerytalnej w 1999 r. do 2010 r. bezpośredni koszt refundacji z budżetu państwa ubytku składki emerytalnej w FUS wskutek jej przekazania do OFE wyniósł ok. 162 mld zł[2], a więc ok. 11,5 proc. przewidywanego na 2010 r. PKB. Po uwzględnieniu kosztu finansowania koszt refundacji rośnie o kolejne 61,5 mld zł[3].  Jednocześnie, dzięki inwestycjom OFE, wartość aktywów w nich zgromadzonych wynosi obecnie 221,3 mld zł[4]. Dotychczasowy trend wskazuje na to, iż problemy związanez przyrostem długu publicznego w związku z funkcjonowaniem kapitałowej części systemu emerytalnego będą w przyszłości narastać i stanowić istotne obciążenie dla sektora finansów publicznych.

Proponowany kształt reformy ma na celu ograniczenie narastania długu publicznego w taki sposób, aby nie ucierpiała na tym wysokość przyszłych emerytur. Z tego względu ograniczenie składki przekazywanej do OFE i przesunięcie części składki emerytalnej na nowo utworzone specjalne subkonto prowadzone przez ZUS (zachowujące integralność II filaru) połączone zostało ze stopniowym podnoszeniem limitów inwestycyjnych OFE (a na dalszym etapie także zmianami w polityce inwestycyjnej OFE), co – zgodnie z wynikami symulacji – powinno stymulować wzrost poziomu oszczędności emerytalnych, a tym samymi całkowitych stóp zastąpienia Ponadto celem dodatkowego podniesienia przyszłych stóp zastąpienia wprowadzone zostaną zachęty podatkowe do dodatkowego oszczędzania na emeryturę.

 Ograniczenie części składki emerytalnej przekazywanej do OFE doprowadzi do zmniejszenia potrzeb pożyczkowych oraz tempa narastania długu publicznego. Równocześnie wprowadzenie zachęt podatkowych do dodatkowego oszczędzania doprowadzi do mniejszych wpływów podatkowych sektora. Skutki finansowe tych zmian zostały przedstawione w tabeli poniżej (mld zł; ceny bieżące).

Źródło: DAS KPRM na podstawie szacunków MF.

Łączny spadek potrzeb pożyczkowych w latach 2011–2020 będzie wynosił ok. 195 mld zł, co stanowić będzie 7,6 proc. prognozowanego na 2020 r. PKB[7].

Wyższa część składki emerytalnej przekazywana na subkonto w ZUS oznacza zarówno wyższe przyszłe emerytury, jak i wyższe przyszłe składki zbierane przez ZUS. Poniższy wykres przedstawia wpływy składkowe i wydatki funduszu emerytalnego w sytuacji bez wprowadzenia zmian w wysokości składki emerytalnej przekazywanej do OFE oraz po jej zmniejszeniu, zgodnie z proponowaną ustawą.

Źródło: Obliczenia DAS KPRM na podstawie modelu FUS09 zbudowanego w ZUS. Wykres nie uwzględnia kosztów dziedziczenia.

Wprowadzenie możliwości dziedziczenia środków gromadzonych na subkoncie emerytalnym w ZUS w ramach II filara, polegającej na zapisie zewidencjonowanych środków na subkoncie beneficjentów, spowoduje dodatkowo wzrost wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na emerytury, zgodnie z wartościami przedstawionymi poniżej. Z uwagi na stopniowy wzrost wartości środków zaewidencjonowanych na subkoncie w ZUS koszt ten będzie miał charakter narastający w kolejnych latach.

Źródło: Szacunki ZUS (zaokrąglone do dziesiętnych części mld zł).

Utworzenie subkonta w ZUS w ramach II filara prowadzić będzie do powstania dodatkowych kosztów dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynikających z konieczności modyfikacji Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS związanej z ewidencjonowaniem składek trafiających na subkonto, obsługą procedur waloryzacyjnych czy też modyfikacją procedur przyznawania emerytur. Koszt ten Zakład Ubezpieczeń Społecznych szacuje na 20 mln zł w 2011 r. oraz analogiczną kwotę w 2012 r. Równocześnie, zgodnie z informacją ZUS, na tym etapie nie jest możliwe oszacowanie wysokości wydatków w zakresie eksploatacji i utrzymania systemu KSI. Koszty osobowe związane z obsługą subkont w ZUS w ramach II filara wyniosą ok. 45 mln zł rocznie.

Prowizja, jaką ZUS otrzymuje z tytułu ponoszonych kosztów poboru i dochodzenia składek na OFE, naliczana jest od kwoty składek odprowadzanych do OFE. Konsekwencją zmniejszenia kwoty składek odprowadzanych do OFE będzie uszczuplenie przychodów ZUS, przy zwiększonych zadaniach związanych z obsługą subkonta prowadzonego w ZUS dla składek na II filar. Zakłada się, że wydatki ponoszone na utworzenie i obsługę subkonta będą pokrywane z odpisu z FUS (ustalanego corocznie w ustawie budżetowej).

Według szacunków w 2011 r. prowizja wyniosłaby 186,04 mln zł i taka kwota została ujęta w planie finansowym ZUS. W roku 2011 szacowane uszczuplenie przychodów w związku ze zmniejszeniem kwoty składek odprowadzanej do OFE wyniesie ok. 73 mln zł, przy założeniu, że projektowana ustawa wejdzie w życie do 1 maja 2011 r. zł. Ponieważ ustawa budżetowa na 2011 rok została już uchwalona, brak jest możliwości w bieżącym roku odpowiedniego zwiększenia odpisu. W celu sfinansowania wdrożenia proponowanych zmian, w tym zwłaszcza modyfikacji systemu informatycznego, ZUS dokona odpowiednich przesunięć w planie finansowym na 2011 r.

Ponieważ, zgodnie z przepisem projektowanego art. 40g ust. 4, decyzje w sprawie świadczenia kapitałowego wydaje i świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a od decyzji w sprawie świadczenia przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, zmiany wprowadzane projektowaną regulacją mogą również dotyczyć sądów powszechnych. Na chwilę obecną nie można jednak oszacować rozmiaru następstw projektowanych zmian, a zwłaszcza stopnia ewentualnego zwiększenia wpływu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych." <cit