Debata nad ich kształtem łatwo degeneruje się w antypartyjną retorykę, krytykującą samo istnienie ugrupowań politycznych. Tymczasem istotną drogą naprawy jakości polityki może być nie tyle dość utopijna wizja „zniesienia partii”, czy „odpartyjnienia życia politycznego” – ile naprawa tych kluczowych dla jakości demokracji instytucji. Naprawa, która inaczej niż zmiany w administracji, służbach specjalnych czy spółkach skarbu państwa, nigdy nie jest dokonywana „z zewnątrz” – albowiem nawet najbardziej racjonalny ustawodawca zawsze będzie brał pod uwagę, że w tym momencie jest chirurgiem i pacjentem w jednej osobie.
Warto też zwrócić uwagę, że jakkolwiek kształt partii politycznych bywa jednym z istotnych elementów realnego ustroju państwa, a zarazem zasadniczo pomijanym tematem debat konstytucyjnych. Przyjmuje się, że konstytucje powinny na ten temat milczeć lub mówić niewiele. Ustawodawcy zwykli regulować ramy rywalizacji politycznej raczej poprzez ordynacje wyborcze, zapisy o finansowaniu partii i kampanii wyborczych, czy też pozornie drugorzędne regulaminy parlamentarne, przepisy regulujące dostęp do mediów publicznych, czy realny zakres sądowej ochrony dobrego imienia rywalizujących polityków.
Zasadnicza część naprawy partii politycznych musi polegać zresztą nie tyle na działaniach na poziomie formalnych reguł ich funkcjonowania i rywalizacji, ale na działaniach podejmowanych „od wewnątrz”. Nawet jeżeli trudno sobie takie zmiany dziś wyobrazić, to jakość funkcjonowania poszczególnych ugrupowań zależy w prosty sposób od skali obywatelskiego udziału w ich życiu. Jeżeli członkostwo w partiach motywowane względami obywatelskimi (przekonaniami, chęcią wpływania na politykę, decyzje personalne, wspierania lubianych liderów) ustępuje motywom interesownym (zostanie radnym lub posłem, nadzieja na zatrudnienie w instytucjach publicznych, dostępu do decydentów) wówczas partie stają się de facto strukturami politycznego klientelizmu.
Antypartyjna retoryka i ustrojowa nieufność
Narodzinom pluralizmu politycznego po roku 1989 towarzyszyła antypartyjna retoryka polityków głównego nurtu Komitetów Obywatelskich, głoszących schyłek tradycyjnych partii i nastanie epoki ruchów społecznych. W tej epoce powstała ustawa o partiach politycznych, otwierająca możliwość założenia partii grupie 15 osób, zakazująca finansowania partii z zagranicy, a zarazem nie stwarzająca realnych warunków kontroli środków krajowych przeznaczanych na działalność partii i ich kampanie wyborcze. Liczba partii stawała się zatem przedmiotem licznych żartów, a same zjawisko partyjności traktowano jako demokratyczne panopticum.
Z ustrojowego punktu widzenia nie powiązano w żaden sposób funkcjonowania partii z istnieniem państwa, traktowano partie jako przejaw społecznej autoekspresji nie powiązany ani ze stanowieniem prawa, ani z rządzeniem. Nie stworzono mechanizmów regulowanego prawem oddziaływania posiadających demokratyczny mandat ugrupowań na struktury władzy wykonawczej, co prowadziło często do rządzenia przez zawłaszczanie całych fragmentów administracji – zwłaszcza po roku 1993. Deklarowanej powszechnie nieufności wobec partii towarzyszyła zatem praktyka „upartyjniania” tych instytucji publicznych, które powinny być od partyjnej dominacji wolne (publicznych mediów, służb specjalnych, spółek skarbu państwa) przy jednoczesnym braku – wspomnianych na wstępie – mechanizmów przenoszenia woli wyborców na funkcjonowanie władz państwowych.
Partie prywatne
Istotnym przełomem było wprowadzenie pod koniec drugiej kadencji Sejmu nowej ustawy o partiach, a potem – w trakcie trzeciej kadencji – przepisów pozwalających na finansowanie partii z budżetu. Finanse partii poddano dość drobiazgowej kontroli uzależniając od przejrzystości i poprawności finansowania prawo do korzystania z dotacji. Uruchomiło to dwa bardzo istotne zjawiska: partie cieszące się sondażowym poparciem mogły liczyć na uzyskanie kredytu bankowego na prowadzenie kampanii, ponadto – mechanizm taki przeniósł istotną władzę w ręce kierownictw partyjnych. Zbiegło się to ze zjawiskiem – związanym z nowymi elementami politycznego marketingu – wzrostu identyfikacji partii z liderem.
W 2001 roku pojawiły się zatem na scenie partie prywatne, czy też – używając łagodniejszego stwierdzenia Kazimierza Ujazdowskiego – partie autorskie. Zasada, iż w ramach takiej partii możliwy jest tylko jeden ośrodek polityczny, nie podlegający ani ocenie, ani – tym bardziej – nie muszący potwierdzać swego przywództwa w sporze i rywalizacji z pretendentami, stanowiła wspólną cechę PiS, PO, Samoobrony i LPR. Zawędrowała nawet – na krótko – do SLD, gdzie Leszkowi Millerowi udało się stworzyć model „jedynowładztwa” i odesłać z kwitkiem potencjalnych konkurentów – Józefa Oleksego, Marka Borowskiego, czy Włodzimierza Cimoszewicza. Nawet słabnący po aferze Rywina i kolejnych skandalach na lewicy Miller był w stanie odeprzeć próby zreformowania partii podejmowane od wewnątrz (przez Borowskiego) i od zewnątrz (przez Kwaśniewskiego).
Przywódcy partii prywatnych z łatwością pozbywali się potencjalnych konkurentów. Jeszcze w trakcie IV kadencji Sejmu Tusk wypchnął z Platformy Olechowskiego, Płażyńskiego i Gilowską, a potem – także Rokitę. Giertych sprawnie pozbył się Łopuszańskiego, Macierewicza, Olszewskiego, Wrzodaka i Kotlinowskiego. Kaczyński – Marcinkiewicza, Ujazdowskiego i Zalewskiego, przy okazji marginalizując Dorna.
Reforma poprzez ordynację
Najprostszym pomysłem na ograniczenie wszechwładnej pozycji partyjnych central i „dworów” jest taka reforma ordynacji, która przeniesie ciężar personalnych decyzji na poziom otwartych wyborów. Dość naiwne zdają się być w tym względzie oczekiwania zwolenników ordynacji większościowej. Jednomandatowe okręgi wyborcze nie muszą bowiem prowadzić – zwłaszcza po pewnym czasie – do osłabienia roli „central”. Przeciwnie, mogą dać im znacznie większy wpływ na to, kto będzie posłem niż ma to miejsce obecnie.
Wszystko bowiem zależy od tego, kto będzie dokonywał wstępnej selekcji kandydatów, według jakich reguł odbywać się będzie ostateczna rywalizacja w okręgu. Dziś „przeciętny wyborca” PiS i Platformy ma pewne możliwości dokonywania wyboru między kandydatami tych partii. W warunkach ordynacji większościowej, która da prawo wystawiania kandydatów organizacjom partyjnym, będzie mógł wyrazić dezaprobatę dla kandydata partii tylko poprzez odmowę poparcia jego kandydatury. Nadzieja na to, że identyfikacja partyjna kandydata nie będzie istotną przesłanką jego wyboru, nie znajduje potwierdzenia na przykładzie krajów, które stosują ten model ordynacji od dawna.
Hasło JOW (jednomandatowych okręgów wyborczych) może być rozważane w kontekście wyłaniania silnej podstawy rządu, poprawy relacji między posłem, a wyborcami, unikania wyboru posłów anonimowych. Nie należy sobie zbyt wiele obiecywać, gdy chodzi o naprawę mechanizmów partyjnych. Chyba, że reforma wyborcza połączona zostanie z wprowadzeniem procedur selekcji, funkcjonujących jawnie i – być może – pod kontrolą władz publicznych, by uniknąć skandali, jakie towarzyszyły prawyborom 2001 roku w Platformie Obywatelskiej. Ta ostatnia możliwość stanowi oczywisty problem, bo publiczna kontrola działalności partii może owocować patologiami zwłaszcza w małych społecznościach. Jednak prowadzenie jakichkolwiek procedur selekcji kandydatów przez obecne struktury partyjne pozostanie – z niewielkimi wyjątkami (PSL) – światem pozorów.
Reforma poprzez bankructwo
Drugi kierunek zmian – popularny choćby w antypartyjnej retoryce PO – widzi perspektywę naprawy życia partyjnego w zniesieniu finansowania partii z budżetu państwa. Z upływem czasu widać wyraźnie, że partie w niewielkim stopniu finansują z tych środków prace eksperckie, nie rozwijają profesjonalnego zaplecza i do władzy dochodzą równie nieprzygotowane, co w początku lat 90-tych. Widać także, że gros wydatków pochłaniają telewizyjne walki na „spoty”, co czyni argumenty przeciwników budżetowego finansowania znacznie bardziej przekonującymi.
Oczywiste oszczędności jakie można uzyskać dzięki likwidacji budżetowego finansowania partii i ich kampanii stają w kolizji z pamiętanym z lat 90-tych uzależnieniem zdolności rywalizowania od możliwości fundraisingowych poszczególnych partii, a niekiedy wprost – od ich zdolności korupcyjnych. Naiwne wydają się być nadzieje na uniknięcie patologii poprzez wzmocnienie kontroli. Rola finansów w prowadzeniu całkowicie już medialnych kampanii jest tak istotna, a skłonność zwykłych obywateli do wspierania bliskich im poglądów z motywów bezinteresownych tak niewielka, że usunięcie mechanizmu finansowania (czy choćby refundacji kampanii) będzie skutkowało zastąpienie jednej formy klientelizmu inną.
Reforma systemu partyjnego poprzez pozbawienie partii publicznych źródeł finansowania odbiera ponadto argument uzasadniający publiczną kontrolę nad ich wewnętrznymi procedurami. Pozbawia je charakteru publicznego, co w konsekwencji prowadzić będzie do utrzymania „reguł prywatnych”, wspartych przez niejasne zasady finansowania. Reforma taka zakonserwuje ponadto obecne status quo na scenie politycznej, choć na pewno nie utrwali proporcji wpływów znajdujących się w parlamencie partii. Wydaje się zatem konieczne rozdzielenie dwóch postulatów: zniesienia budżetowych dotacji na działalność partii i zniesienia refundacji wydatków na kampanię wyborczą. O ile to pierwsze jest być może koniecznym zabiegiem sanacyjnym (zwłaszcza, gdy znaleziono by sposoby na wsparcie merytorycznego zaplecza polskiej polityki), o tyle drugie stanowi ważny element kontroli nad polityką, a zarazem utrzymuje pewną konieczną otwartość systemu politycznego.
Reforma poprzez konkurencję
Istnieje oczywiście teoretyczna możliwość tworzenia konkurencyjnych modeli partii – opartych na względnie otwartym i szerokim członkostwie, na sformalizowanej i rzeczywistej rywalizacji o przywództwo, wolnych od patologii klientelizmu. Wiele wskazywało na to, że pierwotny projekt Platformy Obywatelskiej miał spełniać takie właśnie założenia – gdy u jej źródeł przywództwo miało spoczywać w rękach trzech liderów, gdy listy kandydatów do Sejmu miały być tworzone przez prawybory, a kierownicze gremia partii były kształtowane de facto przez wyborców.
W pierwszej fazie spowodowało to nawet pewien autentyczny efekt nowości. Szybko okazało się jednak, że centrala partyjna „musi” poprawić wynik prawyborów, że „trzeba” wprowadzić nowy, zdecydowanie bardziej centralistyczny statut, a Donald Tusk – krok po kroku pozbywał się potencjalnych konkurentów nie tylko do fotela przewodniczącego, ale także do realnego współrządzenia partią. Trudno przypuszczać, że za tym procesem stał cyniczny plan Tuska. Bardziej prawdopodobne jest to, że kierował się on dwiema przesłankami: po pierwsze - centralizacją, jako drogą do skutecznej konkurencji, po drugie – chęcią zapewnienia politycznej jedności jako warunkiem skutecznej rywalizacji. Na podobne przesłanki powoływali się zresztą także inni przywódcy. Jarosław Kaczyński otwarcie mówił, że warunkiem skuteczności PiS stało się w kampanii 2005 i 2007 roku faktyczne pominięcie kolegialnego kierownictwa partii w procesie kluczowych decyzji.
Budowanie instytucji opartej na niespersonalizowanych procedurach i na silnym zaufaniu wymaga czasu. Wymaga też – niezwykle trudnego w politycznej rywalizacji – powstrzymania się od prostej instrumentalizacji partii politycznej przez jej kierownictwo. Wymaga uznania, że istnieją „zasoby” cenne w długiej perspektywie, które warto chronić przed „rabunkową eksploatacją” na potrzeby doraźnych kampanii. Tymi zasobami jest zaufanie członków partii do procedur statutowych, ich lojalność wobec instytucji, a nie aktualnego kierownictwa, przekonanie, że dążenie do wspólnych celów ogranicza także dezynwolturę liderów partii.
Pakiet reform obywatelskich
Wydaje się zatem, że wszelkie „jednoczynnikowe” programy naprawy partii będą nadal nieskuteczne. Nawet jeżeli same w sobie zmierzać będą – jak reforma finansowania opracowana według projektu Ludwika Dorna – ku pozytywnym celom, to w ostatecznym kształcie mogą realnie wzmocnić istniejące patologie. Wydaje się zatem, że naprawa partii politycznych wymaga raczej szerokiego pakietu zmian, opartego na elementarnym i możliwie szerokim consensusie politycznym.
Założeniem wstępnym – dziś, jak się wydaje, odrzucanym w debacie publicznej – powinno być przyjęcie, iż partie są instytucjami publicznymi, a nie prywatnymi. Że stanowią istotną formę funkcjonowania państwa i społeczeństwa obywatelskiego, a nie potencjalnie szkodliwy partykularyzm. Publiczny charakter partii uprawnia z jednej strony pewne formy wsparcia finansowego ze strony państwa, a zarazem niezależną i przejrzystą kontrolę wewnętrznych procedur. Angażowanie się w partie powinno być traktowane jako przejaw obywatelskiej troski i chęci uczestnictwa w debacie publicznej, a nie jako akt klientelistycznej lojalności wobec któregoś z partyjnych przywódców.
Pierwszym elementem tego pakietu powinna być zgoda na wprowadzenie mechanizmów "otwierających" partie polityczne, przede wszystkim poprzez zapewnienie ich nowym członkom wpływu na selekcję kandydatów w wyborach samorządowych, parlamentarnych czy prezydenckich. Wówczas dyskusja o zmianie ordynacji będzie w pewnym sensie wolna od problemu umieszczenia w jej zapisach procedur „selekcyjnych”. Mechanizmy otwierania partii (oparte np. na formule prawyborów) powinny jednocześnie eliminować możliwość „wrogiego przejęcia”, czy umieszczenia na listach partii osób z przeszłością kryminalną. Trzeba zatem liczyć się z dłuższym, wykraczającym poza perspektywę 2-3 lat, procesem wprowadzania zmian.
Drugim istotnym elementem reformy, powinno być wprowadzenie spersonalizowanego wyboru, w postaci okręgów jednomandatowych – być może w skorygowanym wariancie niemieckim, pozwalającym na zachowanie pozytywnych cech ordynacji proporcjonalnej – przynajmniej w okresie przejściowym, w którym niemożliwe jest uzyskanie konstytucyjnej większości koniecznej dla wprowadzenia JOW.
Trzecim elementem reformy, będzie taka zmiana zasad finansowania partii, która zachowując finansową otwartość rywalizacji (opartą na zasadzie refundacji kosztów kampanii, zgodnie z istniejącym algorytmem) wyeliminuje obecnie istniejące i demoralizujące skutki finansowania budżetowego. Jednocześnie należy rozważyć stworzenie i finansowanie instytucji programujących politykę i pozwalających partiom na przygotowanie się do rządzenia, bez możliwości przenoszenia tych środków na polityczny marketing.
Czwarty element reformy musi przebiegać wewnątrz partii i polegać na stworzeniu warunków uczciwej rywalizacji o przywództwo na wszystkich szczeblach organizacji. Nie można łudzić się, że wszystkie elementy zmiany będą możliwe do przeprowadzenia.
Pakiet reform obywatelskich jest projektem, którego nie wolno wprowadzać bez wcześniejszej publicznej debaty. Ma on sens tylko wtedy, gdy stanie się elementem przekonań szerokiej grupy polityków, komentatorów, gdy trafi do przekonania znaczącej grupy posłów i senatorów. Logika tej reformy polega bowiem na tym, by strzec celu podstawowego, jakim jest uczynienie z partii instytucji obywatelskich. By obrona tego celu dokonywała się na różnych poziomach – tak kształtowania formalnych reguł rywalizacji, jak i tworzenia faktów dokonanych w obrębie istniejących partii, mimo oczywistych oskarżeń liderów partyjnych i ich akolitów, że każda reforma w istocie osłabia ich partie.
Sprzeciw wobec obecnej formuły funkcjonowania partii powinien owocować zatem przede wszystkim merytorycznym porozumieniem zbudowanym na trzech zasadach: (1) wyeliminowanie partii politycznych z nowoczesnej demokracji parlamentarnej jest postulatem utopijnym i nie stwarzającym szans na ich instytucjonalną naprawę; (2) naprawiające partie zmiany powinny zmierzać przede wszystkim ku nadaniu im charakteru obywatelskiego i uczynieniu z nich instytucji publicznych (poddanych publicznej kontroli); (3) zmiany nie mogą być jednoczynnikowe, powinny uwzględniać społeczne poparcie dla ordynacji z jednomandatowymi okręgami wyborczymi (w wersji brytyjskiej lub niemieckiej), konieczność tworzenia stabilnej egzekutywy, wpływu obywateli na procedury selekcji kandydatów, spełnianie przez partie istotnych funkcji komunikacyjnych. Szczegóły pakietu reformatorskiego winny być przedmiotem badań, debat i uzgodnień, uznających prymat wskazanych wyżej zasad.
Rafał Matyja
Tekst opublikowany na łamach portalu Polska XXI
