Nadal jestem optymistą

16 marca napisałem, że jestem optymistą: https://www.salon24.pl/u/starywrocek/1027869,jestem-optymista

Jak tak patrzę (i czytam) na to co się dzieje w Polsce i tuż za moją granicą (Czechy) to sobie myślę, że mogę być optymistą. Czekają nas trudne chwile ale - per saldo - wynik dla Polski będzie pozytywny. Rzecz jasna, szkoda każdego zachorowania i - nie daj Boże - każdej śmierci

Nie jest łatwo. Jedyne co łatwo to stracić nadzieję. Ale tego robić nie możemy, nawet jeżeli przez miesiące będziemy musieli (jako Polska i Polacy) lizać dotkliwe rany.

Po 12 dniach podtrzymuję ową deklarację. Opieram się na doniesieniach ze świata, Europy a przede wszystkim z tego, jak walka z koronawirusem wygląda w Polsce. Oczywiście, opieram się na tym co jest mi wiadome. Z upływem czasu coraz lepiej widać, że działania rządu zostały podjęte w odpowiedniej chwili. Nie zasypiamy gruszek w popiele i nie tracimy czasu na to, na co łatwo czas stracić. Powiadają: nie czas żałować róż, kiedy płoną lasy. Rząd Morawieckiego ma tę świadomość, opozycja tęskni za niemożliwym - w sumie nie wiadomo za czym. Owszem, nic nie jest doskonałe bo w tych warunkach nie może być. Nic nie jest skończone, bo w tych warunkach nie może być. Nie wszystko się podoba, bo w tych warunkach nie sposób zadowolić wszystkich. Najważniejsze, żeby działać w sposób przemyślany i możliwie skuteczny.

Pan Bóg nas wspomoże a i mieliśmy - jak się wydaje - trochę szczęścia w tym nieszczęściu.

Napisałem powyżej, że rząd podjął działania w odpowiednim momencie. Oczywiście, można się spierać, czy można było zareagować jeszcze wcześniej. Czy można było być lepiej przygotowanym? Owszem, uważam, że można było zareagować wcześniej, można było być lepiej przygotowanym gdyby ..... Gdyby obowiązujące przepisy i regulacje byłyby pozbawione istotnych wad. Bo to przepisy i regulacje zasadniczo determinują zachowanie (postępowanie) administracji rządowej, samorządowej i obywateli - również ich zdolność do przygotowania się na niepożądane zjawiska o kryzysowych konsekwencjach.

Mój optymizm podtrzymywany jest faktem, że Polska walczy z koronawirusem MIMO istniejących przepisów i regulacji.

Tu muszę dodać, że przez kilka ostatnich dni poszerzyłem nieco swoją wiedzę na temat mechanizmów ustanowionych jeszcze przed wybuchem pandemii - przepisów i regulacji odnoszących się do epidemii a ustanowionych na różnych szczeblach administracji rządowej i samorządowej. A także europejskiej. Pewne wnioski później, najpierw lista owych dokumentów, które starałem się przestudiować w takim zakresie, w jakim wydały mi się związane z pandemią koronawirusa:

Przepisy unijne

1. DECYZJA NR 2119/98/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 24 września 1998 r. ustanawiająca sieć nadzoru i kontroli epidemiologicznej chorób zakaźnych we Wspólnocie
   
2. ROZPORZĄDZENIE (WE) nr 851/2004 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób
3. DECYZJA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY NR 1082/2013/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia oraz uchylająca decyzję nr 2119/98/WE
   
4. DECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI (UE) 2017/253 z dnia 13 lutego 2017 r. ustanawiająca procedury powiadamiania o zagrożeniach w ramach systemu wczesnego ostrzegania i reagowania ustanowionego w odniesieniu do poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia oraz procedury wymiany informacji, przeprowadzania konsultacji i koordynacji działań podejmowanych w odpowiedzi na takie zagrożenia zgodnie z decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1082/2013/UE

Ustawy polskie

1. OBWIESZCZENIE MARSZAŁKA SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 5 grudnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej
2. OBWIESZCZENIE MARSZAŁKA SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 22 listopada 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu
3. OBWIESZCZENIE MARSZAŁKA SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 5 lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zarządzaniu kryzysowym
4. USTAWA z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

Regulacje dotyczące epidemii

1. Wojewoda Łódzki; Wojewódzki plan działania na wypadek wystąpienia epidemii na terenie województwa łódzkiego; 4 lutego 2020
2. Wojewoda Podkarpacki; Wojewódzki plan działania na wypadek wystąpienia epidemii; 2017
3. Wojewoda Pomorski; Plan działania na wypadek wystąpienia epidemii; 2019
4. Wojewoda Dolnośląski; Zarządzenie nr 540 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 października 2019 r. w sprawie aktualizacji Wojewódzkiego planu działania na wypadek wystąpienia epidemii

Regulacje dotyczące zarządzania kryzysowego

1. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa; Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego; 2013 ze zmianami
2. Wojewoda Dolnośląski; Zarządzenie nr 48 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 stycznia 2018 roku w sprawie wydania starostom zaleceń do powiatowych planów zarządzania kryzysowego
3. Wojewoda Lubelski; Wojewódzki plan zarządzania kryzysowego; 2014
4. Wojewoda Świętokrzyski; Wojewódzki plan zarządzania kryzysowego; 2018
5. Pomorski Urząd Wojewódzki; Wojewódzki Plan Zarządzania Kryzysowego; 2019
6. UM Gdańsk; Plan zarządzania kryzysowego miasta Gdańska; 2018
7. UM Poznań; Plan zarządzania kryzysowego dla miasta Poznania; 2018
8. UM Warszawa; Plan zarządzania kryzysowego miasta stołecznego Warszawy; 2018
9. UM Wrocławia; Plan zarządzania kryzysowego miasta Wrocławia; 2017/2019
   

Inne regulacje

• Zarządzenie nr 105/19 Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego
  

Gdybym chciał omówić powyższe przepisy i regulacje krytykując oraz wskazując ich wady, niedoskonałości i braki zajęłoby mi to tak ze 20 notek. Przyznam, że obecnie nie chce mi się tego robić. Zresztą, dzisiaj to nie jest ważne. Ważne jest to, że Polska prowadzi swoje działania mimo istnienia tych, w dużym stopniu nieszczęśliwych - przepisów i regulacji.

Nad jedną jednak rzeczą muszę się pochylić. Nad rozpoznaniem, analizą i oceną ryzyka wystąpienia epidemii w Polsce - szerzej: pandemii. Swoje wywody ograniczę jednak do kilku z wymienionych dokumentów - tych związanych z zarządzaniem kryzysowym.

Warunkiem możliwie dobrego przygotowania się do sytuacji niepożądanych jest przeprowadzenie - z wyprzedzeniem - pełnej, profesjonalnej analizy ryzyka - tu ryzyka epidemii (pandemii). Ustawa [4] wymaga od wojewodów opracowania tzw. planów działania na wypadek wystąpienia epidemii. W tych planach do których dotarłem znajduje się taka oto definicja:

Założę się, że we wszystkich wojewódzkich planach ... jest taka sama definicja. Ale nie w tym sęk. Sęk w tym, że NIE ZDEFINIOWANO pojęcia "ryzyko wystąpienia epidemii". Jak zatem oceniać ryzyko epidemii skoro nie wiadomo co to jest? Nie określono również jak je (ryzyko epidemii) rozpoznawać, analizować i oceniać. Cóż, twórcy wojewódzkich i gminnych (powiatowych) planów zarządzania kryzysowego jakoś sobie z tym poradziłi. Zajrzyjmy zatem do kilku, nieprzypadkowo wybranych dokumentów. Gdańsk, Warszawa, Poznań i Wrocław to miasta zarządzane przez elity polityków i urzędników. Jak sami mówią o sobie - Europejczycy. Zatem należy się spodziewać, że ich plany zarządzania kryzysowego można by sklasyfikować w kategorii "state of the art".  Popatrzmy, jak te miasta (ich prezydenci i urzędnicy odpowiedzialni za zarządzanie kryzysowe podeszli do zagadnienia zagrożeń epidemicznych: ustawa [3] wymaga bowiem opracowania lokalnych planów zarządzania kryzysowego zawierających ANALIZĘ RYZYKA.

Wrocław

We Wrocławiu ryzyko epidemiologiczne oceniono następująco: /prawdopodobieństwo - 3 (w skali 1-5), skutki - 4 (w skali 1-5) i wypadkowa ocena ryzyka - średnie/

Ryzyko średnie, bo iloczyn prawdopodobieństwa (3) i skutków (4) dał liczbę 12 - co plasuje owo ryzyko w kategorii "średnie" - patrz rysunek niżej.

Proszę zwrócić uwagę, że powyższa analiza (ocena) pochodzi z Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Dla mnie to oznacza "copy/past" - tyle dostali, tyle wkleili do planu zarządzania kryzysowego. Żadnej weryfikacji, żadnych refleksji...

Tu muszę zwrócić uwagę, że zwykle w planach zarządzania kryzysowego wykorzystuje się 5 stopniowe skale oceny (oszacowania) prawdopodobieństwa i skutków jakiegoś zdarzenia - w naszym przypadku epidemii.

Przy czym:

Prawdopodobieństwo szacowane jest następująco:

1 - bardzo rzadkie

2 - rzadkie

3 - możliwe

4 - prawdopodobne

5 - bardzo prawdopodobne

Skutki oceniane są jako:

1 - nieistotne

2 - małe

3 - średnie

4 - duże

5 - katastrofalne

Tak jest zasadniczo we wszystkich planach zarządzania kryzysowego.

Tu muszę stwierdzić, że mam poczucie konsternacji wywołane przyjętą skalą oceny (oszacowania) prawdopodobieństwa. Autorzy planu nie chcą z jakichś powodów zauważyć, że jak coś jest "prawdopodobne" to jest możliwe i  odwrotnie: skoro możliwe to i prawdopodobne. Jak to rozróżnić? Podobnie "bardzo prawdopodobne" ... to nadal "możliwe".

Dalej, ocena (oszacowanie) prawdopodobieństwa jako "rzadkie" budzi we mnie sprzeciw. Gwałtowny. Co to znaczy "rzadkie prawdopodobieństwo"? Owszem, istnieje pojęcie "gęstości prawdopodobieństwa" i gdyby autorzy chcieli być w jakimś sensie konsekwentni zamiast słowa "prawdopodobne" powinni użyć np. pojęcia "gęste". Albo, skoro mamy "rzadkie" .... to powinniśmy mieć i "częste". Istnieje również pojęcie "zdarzeń rzadkich" ale  żeby "rzadkie prawdopodobieństwo"? Niestety, w dokumentach administracji samorządowej stosowane nagminnie.

Domyślam się, że autorzy chcieli odnieść się do częstości (częstotliwości) określonego zjawiska ale im - moim zdaniem - nie wyszło.

Tu uwaga ogólna: możliwość wystąpienia jakiegoś zjawiska można oszacować za pomocą prawdopodobieństwa albo częstości (częstotliwości), Ale nie należy robić takiej mieszanki...

Popatrzmy dalej,  oceniając skutki autorzy planu zarządzania kryzysowego posłużyli się 3 typowymi kategoriami:

- życie i zdrowie

- mienie

- środowisko

I tu mi świta: pominięto (nie wiem z jakich powodów) np. kategorię "gospodarka lokalna". Tak, jakby epidemie nie miały mieć wpływu na lokalną działalność gospodarczą. A gdzie edukacja? A gdzie kultura? Czy epidemie nie wywierają wpływu na te dziedziny aktywności społeczności lokalnej - miasta?  Być może autorzy uznali, że najważniejsze są życie, zdrowie, mienie i środowisko ale dzisiaj widać, że gospodarka też jest ważna.

Cóż, może powinienem "rozebrać na drobne kawałki" plan zarządzania kryzysowego miasta Wrocławia ale mi się dzisiaj nie chce. Może kiedyś ...

Gdańsk

W Gdańsku ryzyko epidemii oceniono jak poniżej, przedstawiając je na tzw. mapie ryzyka":

A więc prawdopodobieństwo oceniono jako większe (4) niż we Wrocławiu natomiast skutki jako mniejsze (3). Można by rzec - odwrotnie. Ale nadal ryzyko to nie jest ulokowane w czerwonej części mapy ryzyka.

Poznań

Co my tu mamy, popatrzmy:

Prawdopodobieństwo ryzyka epidemii: 3 (prawdopodobieństwo: możliwe). Skutki epidemii: 3 (średnie). W efekcie ogólne ryzyko: średnie. Jak widać, Poznań jest bardziej optymistyczny niż Wrocław i Gdańsk: najmniejsze prawdopodobieństwo i jednocześnie  najmniejsze skutki.

Przy okazji, proszę zwrócić uwagę na jeszcze jedną rzecz. Proszę porównać "wartość ryzyka" (skutki) dla epidemii z "wartością ryzyka" dla "intensywnych opadów deszczu, silnych burz z gradem". Nie zdumiewa Państwa wynik tego porównania? Bo mnie tak.

Warszawa

Urzędnicy UM m. st. Warszawa ocenili ryzyko epidemii w skali:

- Prawdopodobieństwo - 2 (rzadkie!),

- Skutki 5 (katastrofalne),

* Uwaga, UM Warszawa ocenił kilka kategorii zagrożenia dla rodzaju zagrożenia określanego jako "epidemie". To poniżej odnosi się to tej kategorii zagrożenia, która została oceniona (oszacowana) jako najgroźniejsze.

Ale oceniają skutki podobnie jak we Wrocławiu, w kategoriach: "życie i zdrowie", "mienie" oraz "środowisko". O biznesie lokalnym ani słowa. O edukacji ani słowa etc...

Iloczyn daje 10, czyli więcej tylko od Poznania. Jednocześnie, w nomenklaturze UM Warszawa ryzyko zalicza się do kategorii "ryzyko tolerowane". Co to znaczy? UM Warszawa - w opublikowanym na stronie internetowej Planie ZK - nie wyjaśnia.

Proszę popatrzeć: skutki "katastrofalne" a ryzyko ... "tolerowane". Semantycznie mi to nie pasuje.

Być może (i pewnie tak jest) znaczenie pojęcia "ryzyko tolerowane" jest takie samo w Warszawie jak w Gdańsku:

Nie znalazłem w OPUBLIKOWANYM planie (być może to tylko części planu) zarządzania kryzysowego Warszawy żadnej oceny alternatyw w wyniku oszacowania ryzyka epidemii jako tolerowanego.  Dlaczego mnie to nie dziwi? Ale może jest w jakiejś niejawnej części planu ZK? Nie wiem...

Podsumowanie

• Z czego wynikają wady planów zarządzania kryzysowego? Ano przede wszystkim z tego, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym bardzo ogólnie wskazuje na wymaganą zawartość planu zarządzania kryzysowego. Ustawa ledwie określa "co?" praktycznie nie wskazując "jak?". Dlatego każdy sobie rzepkę skrobie. I do tego skrobie tak, by nie zrobić więcej niż określono w ustawie. Tak że tak ...
• W żadnym z planów nie znalazłem zapisu o pandemicznym charakterze epidemii. To tłumaczy, dlaczego administracja samorządowa nie była w stanie przygotować się do takiego zagrożenia, z jakim mamy obecnie do czynienia. A czy "biznes" był przygotowany? A jeżeli nie to dlaczego? A obywatele? Dlaczego zatem wymagamy (słusznie) przezorności ale wyłącznie od administracji rządowej?
  

• Ktoś powie, że plany zarządzania kryzysowego to tylko dokumenty, bez znaczenia "realnym w boju" i do tego nie przetestowane. Problem w tym, że te dokumenty stanowią jednoznaczne odzwierciedlenie procesów myślowych i analitycznych, na podstawie których plany ZK powstały. Nie będzie dobrego planu jeżeli procesy analityczne będą wadliwe (niepełne) pod względem zakresu i jakości. Jeżeli mamy kiepski plan zarządzania kryzysowego to oznacza, że samo planowanie kryzysowe (przygotowanie) było ... wadliwe: niepełne, ograniczone (terytorialnie również - przecież żyjemy w czasach globalizacji), i co najgorsze: nadmiernie optymistyczne.
  

Na podstawie powyższego oraz tego, czego doświadczyłem (a nie opisałem w notce) czytając m.in. plany zarządzania kryzysowego dla 4 miast i kilku województw (te pominąłem w notce) twierdzę, że powyższe dokumenty nadają się do jednego: do zmiany. Przy czym, gwoli ścisłości, muszę przyznać, że części "ewidencyjne" planów są zasadniczo poprawnie skonstruowane. Części "proceduralne" zaś wynikają wprost z ustaw i kompetencji organów państwa i samorządów - jest jak jest.

Ale nie tylko plany ZK: cała reszta też się nadaje do poprawy. Nawiasem, czy wiedzą Państwo, że plany zarządzania kryzysowego muszą być aktualizowane co 2 lata a "wojewódzkie plany działania na wypadek epidemii" co 3? Jak ktoś nie pomyśli, że trzeba zaktualizować w określonych warunkach? .... Na szczęście, dokumenty te nie mają większego znaczenia w aktualnej sytuacji. Do głosu dochodzi operacyjne prognozowanie i przewidywanie, kreatywność, analizowanie, determinacja i stanowczość głównie na poziomie administracji rządowej a nie literalne odrabianie zapisów z dokumentów (planów).

Dlatego, kiedy obserwuję to co się dzieje, jak działa administracja rządowa na tle innych państw, mam prawo do optymizmu: bo mimo niezliczonych defektów (i braków) w przepisach i regulacjach póki co dajemy radę na ile możemy: jako społeczeństwo również. Służby i ochrona zdrowia też dają z siebie wszystko. Wiem, mogliśmy się lepiej przygotować ...

Podniesiemy się z tego kryzysu. Może później niż chcielibyśmy ale się podniesiemy.

Jest tylko jeden problem: nie mamy jako kraj wpływu na to co robią rządy, samorządy i obywatele innych państw. Dlatego oprócz samego koronawirusa mamy niestety dodatkowe zagrożenie: potencjalna nieskuteczność (delikatnie to ujmując) innych krajów.

Trzymajmy się w zdrowiu!

PS. "Tarcza antykryzysowa" nieodpowiednia? Nie wystarczająca?  Poczekajmy z ostateczną oceną. Kto wie, co będzie za miesiąc, dwa? Zresztą, to temat na inną notkę.