Mam taką małą sugestię, żeby zamiast zatrudniać w strukturach rządowych (nowych/starych) speców od PR, rząd zatrudnił parę łebskich, myślących osób, których zadaniem byłoby rzetelne i profesjonalne przeprowadzanie (weryfikacji) procesu prognozowania, rozpoznawania, analizy i oceny ryzyka związanego ze zmianami przepisów prawa.
W mojej ocenie, sam proces legislacyjny również wymaga zmian: dyscyplinujących autorów projektów w odniesieniu do konieczności oceny ryzyka w ramach tzw. procesu ‘Oceny Wpływu’.
Sugestię moją uzasadniam na przykładzie zmian w ustawie o IPN.
Każdy rządowy projekt zmiany prawa wymaga realizacji procesu nazywanego ‘Ocena wpływu’. Dokumenty, które powstają w tym procesie mają swoją ustaloną strukturę i zawartość. Na stronach RCL można znaleźć dokument zatytułowany: „Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego”. Link – dla zainteresowanych podałem na końcu notki. Ale uwaga, to dość obszerny dokument.
Z owych Wytycznych … zaczerpnąłem 4 kluczowe dla moich rozważań definicje:
Ocena wpływu (OW)
Proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych poprzez dostarczenie możliwie pełnej informacji na temat wariantów rozwiązań konkretnego problemu oraz potencjalnych skutków (kosztów i korzyści) ich wprowadzenia.
Test regulacyjny (TR)
Dokument sporządzany w ramach OW prezentujący wyniki dotychczasowych analiz. Towarzyszy założeniom projektów ustaw, a jego wstępna wersja jest przedkładana już na etapie zgłaszania projektu do wykazu prac rządu.
Ocena skutków regulacji (OSR)
Dokument sporządzany w ramach OW będący rozwinięciem, uszczegółowieniem i aktualizacją TR. Towarzyszy projektowi aktu prawnego.
Ryzyko
Możliwa do wystąpienia sytuacja, która może spowodować nieosiągnięcie zamierzonych celów w zakładanym terminie.
Mnie szczególnie zainteresował dokument określany jako Ocena Skutków Regulacji (OSR) dla projektu ustawy o zmianie ustawy o IPN. Zajrzyjmy do tego dokumentu. Uwaga, łącze (link) do oryginalnego dokumentu podałem na końcu notki.
Pierwsza część Oceny… to winietka, zawierająca podstawowe dane:
Nazwa projektu
Ustawa o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary
Data sporządzenia
16 lutego 2016 r.
Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
Ministerstwo Sprawiedliwości
Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza Stanu lub Podsekretarza Stanu
Patryk Jaki, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości
» Komentarz:
- Proszę zwrócić uwagę, że dokument sporządzono 16 lutego 2016 roku. „Sporządzono” oznacza, że zakończono jego opracowanie. Wynika z tego, że prace podjęto z niejakim pośpiechem, tuż po ukonstytuowaniu się rządu.
- Osobą odpowiedzialną za projekt został pan Patryk Jaki. Ciekawe, że za legislację miała odpowiadać osoba, która nie ma prawniczego przygotowania. Sądzę – może niesprawiedliwie – że sam się zgłosił, chcąc zbudować sobie od początku portfolio sukcesów. Dzisiaj już wiemy jak wyszło…
Nawiasem, zrobiłem małą kwerendę i okazało się, że różne pisma kierowane do Ministerstwa Sprawiedliwości w tej sprawie były adresowane do pana Warchoła a nie do pana Jakiego. Analogicznie, pisma wychodzące były sygnowane również przez pana Warchoła. Czy wszystkie? Nie wiem, nie sprawdzałem.
I teraz przechodzimy do zasadniczej części dokumentu.
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
Od wielu lat w obiegu publicznym, także za granicą, pojawiają się określenia takie jak „polskie obozy śmierci”, „polskie obozy zagłady”, czy „polskie obozy koncentracyjne”. Zdarza się, że takich określeń wielokrotnie używają te same osoby lub tytuły prasowe, czy stacje telewizyjne lub radiowe. Pojawiają się także wydawnictwa, czy programy, które świadomie fałszują historię, zwłaszcza najnowszą.
Tego typu wypowiedzi, sprzeczne z prawdą historyczną, wywołują doniosłe skutki, godząc bezpośrednio w dobre imię obywateli polskich i działając destrukcyjnie na wizerunek Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza za granicą. Powodują one wrażenie, iż odpowiedzialność za popełnienie niemieckich nazistowskich zbrodni ponoszą obywatele Rzeczypospolitej Polskiej.
Dotychczasowe mechanizmy reagowania na powyższe wydarzenia (polegające przede wszystkim na wykorzystaniu instrumentów dyplomatycznych) okazują się nieskuteczne. W dyskursie publicznym nadal pojawiają się bowiem wypowiedzi sugerujące udział, organizację lub odpowiedzialność obywateli polskich za popełnienie niemieckich nazistowskich zbrodni, które powodują uzasadnione protesty polskiej opinii publicznej.
» Komentarz:
Niby wszystko w porządku ale ja bym się postarał o jakieś statystyki i zestawienia wskazujące w jakich krajach, w jakich mediach najczęściej stosowano określenie „polskie obozy śmierci”. Uważam, że należało również wskazać jakie metody reagowania były stosowane i jakie odnosiły skutki. Czy występowały przypadki „recydywy”? W których mediach i gdzie?
W mojej ocenie problem został przedstawiony i przeanalizowany zbyt ogólnikowo.
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Zmiany legislacyjne w zakresie przepisów prawa karnego, w szczególności w ustawie o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zapewniające skuteczne narzędzia prawne pozwalające prowadzić wytrwałą i konsekwentną politykę historyczną polskich władz w zakresie przeciwdziałania fałszowaniu polskiej historii i ochrony dobrego imienia Rzeczpospolitej Polskiej i Narodu Polskiego.
Rozwiązanie problemu wymaga skorzystania z narzędzi karno- i cywilnoprawnych.
W zakresie rozwiązań karno-prawnych konieczna jest penalizacja czynów polegających na przypisywaniu obywatelom polskim publicznie i wbrew faktom udziału, organizowania lub odpowiedzialności za popełnienie nazistowskich niemieckich zbrodni oraz na nieumyślnym używaniu treści, które wbrew faktom przypisują Narodowi Polskiemu udział, organizowanie lub odpowiedzialność za popełnione przez III Rzeszę Niemiecką zbrodnie. Karalność tych czynów nie powinna być przy tym uzależniona od miejsca jego popełnienia.
W zakresie rozwiązań cywilno-prawnych konieczne jest określenie zasad dochodzenia roszczeń powstałych wskutek naruszenia dobrego imienia Rzeczypospolitej Polskiej i Narodu Polskiego – przez odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego o ochronie dóbr osobistych. Możliwość wytaczania powództwa o ochronę dobrego imienia Rzeczypospolitej Polskiej i Narodu Polskiego i roszczeń powstałych w związku z ich naruszeniem powinna zostać przyznana Instytutowi Pamięci Narodowej oraz organizacjom pozarządowym, zgodnie z zakresem ich zadań statutowych.
» Komentarz:
Proszę zwrócić uwagę na zapis: „Rozwiązanie problemu wymaga skorzystania z narzędzi karno- i cywilnoprawnych.”
Gdyby było napisane „wymaga również skorzystania z narzędzi …” to bym rozumiał. A tak wychodzi na to, że projektodawcy uznali, ze problem można rozwiązać WYŁĄCZNIE na drodze sądowej. Błąd oczywisty. Autorzy projektu kompletnie pominęli rozpoznanie i analizę innych (możliwych, potencjalnych) sposobów oddziaływania na opinię zagraniczną: choćby edukacyjno-dyplomatycznych. To, że były dotychczas mało skuteczne (jak napisali wcześniej autorzy projektu) nie oznacza, że nie można dokonać zmian nie wymagających stosowania narzędzi karno- i cywilnoprawnych.
3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
Problem ma ścisły związek z sytuacją (historią) Polski – z tego względu nie jest przedmiotem regulacji w innych krajach.
Jednocześnie należy wskazać, że na mocy decyzji ramowej Rady 2008/913/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych (Dz. Urz. UE z 06.12.2008 r., L 328 s. 55) państwa członkowskie UE zapewniają karalność zbliżonego w swojej istocie czynu polegającego na rażącym pomniejszaniu (ang. gross trivialisation) zbrodni ludobójstwa, zbrodni przeciwko ludzkości oraz zbrodni wojennych.
» Komentarz:
To trudno mi komentować, nie jestem prawnikiem. Ale widzę różnicę pomiędzy pomniejszaniem zbrodni ludobójstwa a przypisywaniem zbrodni całemu narodowi. Ponieważ problem ten nie dotyczy innych krajów (w sensie przypisywania im tego, co przypisuje się – in gremio – Polakom ) należało się spodziewać … niezrozumienia tego problemu. Żeby nie napisać: awantury. Należało się spodziewać ale się nie spodziewano. Chyba dlatego, że nikt autorom projektu nie kazał się spodziewać.
4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
Sędziowie
Oddziaływanie związane ze zmianami w prawie karnym. Sądy będą stosować przepisy w zmienionej postaci.
Można oczekiwać wzrostu liczby rozpatrywanych przez sądy spraw o przestępstwa z art. 55 (znowelizowanego) i art. 55a (dodanego) ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Ze względu na niewielką liczę tych spraw, oddziaływanie ustawy na wskazane podmioty nie będzie znaczące.
Nie przewiduje się również odczuwalnego wzrostu spraw prowadzonych przeciwko podmiotom zbiorowym.
Prokuratorzy IPN
Oddziaływanie związane ze zmianami w prawie karnym. Prokuratorzy IPN będą stosować przepisy w zmienionej postaci.
Można oczekiwać wzrostu liczby wszczynanych przez IPN postępowań karnych w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstw z art. 55 (znowelizowanego) i art. 55a (dodanego) ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Ze względu na niewielką liczę tych spraw, oddziaływanie ustawy na wskazane podmioty nie będzie znaczące.
Nie przewiduje się również odczuwalnego wzrostu spraw prowadzonych przeciwko podmiotom zbiorowym.
» Komentarz:
Proszę popatrzeć: „Ze względu na niewielką liczę tych spraw, oddziaływanie ustawy na wskazane podmioty nie będzie znaczące”. Ciekawe, niby niewielka liczba (jaka?) tych spraw, więc po co te zmiany? Skąd te przypuszczenia i założenia?
I jeszcze jedno, czy naprawdę nie byłoby innych podmiotów, na które oddziaływała by zmiana tej ustawy? A ambasady? A urzędy administracji państwowej i samorządowej? A muzea i miejsca pamięci? A media? A organizacje pozarządowe? Nic? Bez jakiegokolwiek wpływu?
5. Informacje na temat zakresu, czasu trwania i podsumowanie wyników konsultacji
Projekt będzie podlegał konsultacji, opiniowaniu i uzgodnieniom z właściwymi ministrami, Prezesem RCL, Prezesem Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, Prokuraturą Generalną, Przewodniczącym Krajowej Rady Prokuratury, Przewodniczącym Krajowej Rady Sądownictwa, Prezesem Sądu Najwyższego, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej, Prezesem Krajowej Rady Radców Prawnych, Prezesem Naczelnej Rady Adwokackiej, organizacjami pozarządowymi zajmującymi się kwestiami historycznymi i patriotycznymi, sądami i prokuratorami oraz Komendą Główną Policji.
» Komentarz:
Nie ma tu mowy o konsultacjach np. z Ambasadą Izraela. Nikt ich nie przewidział?
Żeby było jasne, polskie prawo jest polskim prawem ale w tej sprawie – o międzynarodowym zasięgu – lista tzw. interesariuszy wykracza poza terytorium naszego kraju. Nie ma w tym nic dziwnego, oprócz tego, że jak widać z treści OSR nie przewidziano takich konsultacji. Efekt jest taki, że takie konsultacje odbywają się teraz, czyli po obiedzie i po musztardzie. A wystarczyło się zastanowić …
6. Wpływ na sektor finansów publicznych
BRAK
Dodatkowe informacje, w tym wskazanie źródeł danych i przyjętych do obliczeń założeń
Z uwagi na małą ogólną liczbę spraw karnych o przestępstwa stypizowane w ustawie o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (3 skazania w okresie ostatnich 14 lat) spodziewane zwiększenie liczby tych spraw prowadzonych na podstawie znowelizowanych przepisów wskazanej ustawy będzie miało pomijalny wpływ tak na koszty funkcjonowania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, jak i na dochody związane np. z wykonaniem orzeczonych kar o charakterze finansowym.
» Komentarz:
I znowu, szacuje się, że efekt wprowadzenia tej zmiany będzie … pomijalny. Rozumiem, że autorzy projektu założyli, że wszyscy się przestraszą ustawy o IPN w zmienionej formie. OK, ale kto i za ile miał powoływać biegłych do stwierdzenia, czy inkryminowane wypowiedzi miały charakter naukowy czy nie? Skąd wiadomo, że do IPN nie wpłynęła by ogromna ilość zawiadomień (od wkurzonych Polaków), które trzeba by było przeanalizować i ocenić? Za darmo? Z pomijalnymi kosztami?
7. Wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorców oraz na rodzinę, obywateli i gospodarstwa domowe
Niemierzalne – Ochrona wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej i Narodu Polskiego
Rozszerzenie zakresu penalizacji działań wymierzonych w dobre imię Rzeczpospolitej Polskiej i Narodu Polskiego przyczyni się do poprawy międzynarodowego wizerunku Polski.
» Komentarz:
Jeżeli ktoś uważa, że penalizacja jest najlepszym, najefektywniejszym sposobem poprawy wizerunku Polski to ja mu już nie pomogę.
8. Zmiana obciążeń regulacyjnych (w tym obowiązków informacyjnych) wynikających z projektu
NIE DOTYCZY
9. Wpływ na rynek pracy
BRAK
10. Wpływ na pozostałe obszary
NIE DOTYCZY
11. Planowane wykonanie przepisów aktu prawnego
Wykonanie przepisów ustawy nastąpi od momentu wejścia jej w życie.
» Komentarz:
Tu zaczyna być ciekawie. Wspomniane Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu … wymagają, aby w treści Oceny Skutków Regulacji, również w tym punkcie, został zawarty wynik analizy i oceny ryzyka związanego ze zmianą prawa. Owe Wytyczne dopuszczają wprawdzie, że w przypadku, gdy ryzyko jest niewielkie (skutki również) można wyniki tej analizy pominąć, ale to jest BŁĄD. A nawet WIELBŁĄD. Dlaczego? To proste…
Jeżeli ktoś czyta OSR, która nie zawiera jakichkolwiek wyników analizy ryzyka, to NIE WIE czy istotnie ryzyko jest niewielkie czy może autorzy OSR po prostu zapomnieli o przeprowadzeniu takiej analizy?
Zgodzą się Państwo, że w punkcie 11 nie ma śladu wskazującego na działania związane z rozpoznaniem, analizą i oceną ryzyka związanego ze zmianą ustawy o IPN. Dzisiaj wszyscy już wiedzą, że ryzyko było ogromne i że się zmaterializowało. Przeprowadzenie takiej analizy nie wymaga nadzwyczajnych umiejętności na poziomie noblowskim; wystarczy chęć i rozumienie pojęcia „ryzyko”. Chyba, że się tego nie rozumie ….
12. W jaki sposób i kiedy nastąpi ewaluacja efektów projektu oraz jakie mierniki zostaną zastosowane?
W ramach badania corocznych sprawozdań statystycznych dotyczących pracy sądów i prokuratur możliwa będzie ocena liczby wszczętych i zakończonych postępowań karnych.
Efektywność wprowadzonych rozwiązań wyznaczy zmniejszenie liczby publikacji (i innych form wypowiedzi) wyczerpujących znamiona czynów zabronionych stypizowanych w nowelizowanych przepisach o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
» Komentarz:
Jeżeli ktoś uważa, że sama penalizacja istotnie ograniczy zjawisko pomawiania (za granicą) Polaków o zbrodnie holokaustu to jest po prostu naiwny i nie rozumie świata. Gdzie jakiś plan działań edukacyjnych, politycznych, … dobra, propagandowych?
Suchy przepis wystarczy? Mowy nie ma …
13. Załączniki (istotne dokumenty źródłowe, badania, analizy itp.)
— (BRAK)
» Komentarz:
Właśnie: żadnych analiz, statystyk, opisu charakterystycznych przykładów. Nic, null, zero… Tak bo tak, nie bo nie….
Generalny wniosek mam taki, że w strukturze OSR powinno być jednoznacznie wskazane, WYODRĘBNIONE miejsce na wyniki procesu prognozowania, rozpoznania, analizy i oceny ryzyka wraz ze wskazaniem na działania zaradcze – ograniczające ekspozycję na ryzyko.
Wyodrębnione po to, by legislatorzy (autorzy projektów aktów prawnych) nie mieli możliwości wymigać się z przeprowadzenia oceny ryzyka.
Taką sugestię mam, Panie Premierze …
——————-
Przypisy:
- OSR dla ustawy o zmianie ustawy o IPN:
http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12282660/12339392/12339393/dokument210318.pdf
2. Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego:
https://www.rcl.gov.pl/book/wytyczne
Muzeum Tortur Intelektualnych
