Orzeczeniem podjęto kwestię proporcji między zakresem kompetencji przekazywanych przez Państwo Niemieckie Unii Europejskiej a zakresem suwerenności państw i zwierzchniej roli parlamentów nad władzą wykonawczą działającą w stosunkach z UE. Wobec wagi problemu w niniejszym artykule pozwalam sobie przedstawić zręby samego orzeczenia, według struktury zbliżonej do struktury zaproponowanej przez Sąd Konstytucyjny, i najbardziej problematyczne w mojej ocenie zagadnienia oraz tezy wyłożone w komentowanym wyroku.
Drugi senat Niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego wyrok (2 BvE 2/08) w sprawie zgodności tzw. Traktatu z Lizbony i dwóch innych ustaw z Ustawą zasadniczą RFN i konsekwencji jego ratyfikacji dla porządku prawnego Republiki Niemieckiej.
I
Struktura wyroku jest, mimo pokaźnej objętości (przeszło 100 stron maszynopisu), klarownai przejrzysta. Trybunał swój wywód rozpoczął od stwierdzenia za art. 23 Ustawy zasadniczej (dalej: Konstytucji RFN), że Unia Europejska jest organizacją suwerennych państw narodowych (Verbindung souverän bleibender Staaten), a władze federalne mogą, poprzez ustawę wymagającą zgody Bundesratu, przekazać jej pewne „prawa suwerenne” (por. art. 90 Konstytucji RP). Samo przeniesienie „praw suwerennych” odbywa się poprzez traktat prawa międzynarodowego zawartego między państwami i w drodze ustawy krajowej ratyfikującej traktat. Po wyszczególnieniu stron postępowania Trybunał przypomniał, że Traktat z Lizbony, oparty o art. 48 tzw. Traktu z Maastricht, przewiduje gruntową reformę (zmianę) istniejącego systemu traktatowego, choćby przez fakt nadania osobowości prawnej Unii. Merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzedzono informacją dotyczącą historycznego procesu integracji w Europie po 1945 r. (...)
III
W § 36 wyroku Trybunał przypomniał „postanowienia o zasadach demokratycznych” tytułu II TUE Lizbona; Unia funkcjonuje w oparciu o demokrację przedstawicielską, gdzie decyzje podejmowane są w sposób „jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela” (II. art. 8a. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu z poprawkami Traktatu Reformującego, dalej: TUE Lizbona), ale również demokrację bezpośrednią. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie, a Państwa Członkowskie są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez głowy państw lub rządy i w Radzie przez swoje rządy – głowy państw lub rządów i rządy odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi lub przed swoimi obywatelami (Der Grundsatz der repräsentativen Demokratie verweist auf zwei Legitimationsstränge: Das Europäische Parlament als „unmittelbare“ Vertretung der Unionsbürger sowie die im Europäischen Rat vertretenen Staats- und Regierungschefs und die im Rat vertretenen Regierungsmitglieder der Mitgliedstaaten, „die ihrerseits
in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen). Parlament natomiast, po wejściu w życie Traktatu, już nie będzie składać się z „ludzi Państw złączonych razem w Wspólnotę Państw”, lecz reprezentantów obywateli Unii (§ 42, Es besteht nicht mehr aus Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten, sondern der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger). W § 43 – 77 znajdujemy merytoryczny opis kluczowych postanowień TUE Lizbona.
IV
Po analizie prawno-historycznej i prawno-dogmatycznej procesu integracji następuje wskazanie na kluczowe wydarzenia w Republice Federalnej Niemiec dotyczące procesu ratyfikacyjnego. 24 kwietnia 2008 r. Bundestag przyjął ustawę ratyfikacyjną (das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon /BTPlenarprot 16/157, S. 16483 A/), zaakceptowaną 23 maja przez Bundesrat, która została 8 października podpisana przez Prezydenta i promulgowana w dzienniku urzędowym (Bundesgesetzblatt Teil II vom 14. Oktober 2008 S. 1038 ff.). Wiedzieć trzeba, że 24 kwietnia 2008 r. przyjęte zostały ustawy: ustawa nowelizująca Ustawę zasadniczą i ustawa rozszerzająca i wzmacniająca uprawnienia Bundestagu i Bundesratu w sprawach Unii Europejskiej (odpowiednio: das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes i das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union), zaakceptowane przez Bundesrat. Pierwsza ustawa została prawidłowo ogłoszona (Bundesgesetzblatt I vom 16. Oktober 2008 /S. 1926/) i wejdzie w życie wraz z Traktatem
z Lizbony, druga nie została jeszcze podpisana i ogłoszona, gdyż jej postanowienia wymagają zmiany art. 23 i 45 Konstytucji RFN (kwestia znajduje rozwinięcie w § 86 cytowanego wyroku). Zasadniczą zmianą przewidzianą przez normy pierwszej ustawy, zgodnie z § 82, będzie stworzenie na gruncie Konstytucji RFN (nowy art. 23 ust. 1a) procedury występowania przez Bundestag i Bundesrat do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości celem weryfikacji aktu prawnego Unii Europejskiej pod kątem naruszenia
reguły subsydiarności. Bundestag będzie zobligowany uczynić to na wniosek ¼ ustawowego składu izby (Der Bundestag und der Bundesrat haben das Recht, wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Gerichtshof der Europäischen Union Klage zu erheben. Der Bundestag ist hierzu auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder verpflichtet).
Druga z ustaw „towarzyszących” ustawie ratyfikacyjnej, która nie została jeszcze podpisana i ogłoszona, ma na celu stworzyć instrumenty prawne jako warunek konieczny do pełnego korzystania z praw w partycypacji, które zostały przyznane Bundestagowi
i Bundesratowi przez Traktat z Lizbony, czyli kompleks uprawnień proceduralnych, na czele z prawem do wydania tzw. umotywowanych opinii („Subsidiaritätsrüge“), mających zabezpieczyć ochronę zasady subsydiarności. Ustawa winna zapewnić przedkładanie przez Rząd Federalny Bundestagowi i Bundesratowi szczegółowych informacji dotyczących wskazanych działań w najkrótszym możliwym terminie, „bez zbędnej zwłoki” („frühestmöglich“), najpóźniej jednak dwa tygodnie po rozpoczęciu ośmio-tygodniowego okresu. Bundestag i Bundesrat będą mogły korzystać z nowej możliwości – regulowania we własnym zakresie procedury przyjmowania decyzji zawierających zastrzeżenia dotyczące subsydiarności (die Beschlussfassung bei der Subsidiaritätsrüge geschäftsordnungsrechtlich zu regeln), które zostają przekazane za pośrednictwem speakera (odpowiednio: Bundestagu lub Bundesratu) do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji a także jako informacja Rządowi Federalnemu (der Präsident des Bundestages beziehungsweise des Bundesrates einen solchen Beschluss an die Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission übermittelt und die Bundesregierung darüber in Kenntnis setzt). W art. 1 §3 ustawy znajdujemy podstawowe normy dotyczące procedury subsydiarnej (der Subsidiaritätsklage). I tak: art. 1 ust. 2 ustawy głosi, że Rząd Federalny, Bundestag i Bundesrat przekażą w sprawie projektów aktów prawodawczych Unii Europejskiej szczegółowe zawiadomienie „bez zbędnej zwłoki”, najpóźniej jednak dwa tygodnie po rozpoczęciu okresu ośmiu tygodni; ustęp 2 upoważnia Bundestag i Bundesrat do uregulowania kwestii podjęcia decyzji związanej z opinią parlamentu narodowego o niezgodności projektu aktu prawodawczego z zasadą pomocniczości w przepisach regulujących regulamin obrad. Ustęp 3 stanowi, że speaker Bundestagu, względnie Bundesratu, przekazuje taką decyzję przewodniczącym
Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i powiadamia o tym rząd federalny (...).
VIII
Drugi senat Federalnego Trybunału Konstytucyjnego po rozpoznaniu na rozprawie w dniach 10 i 11 lutego 2009 r. orzekł: Traktat Lizboński i ustawa ratyfikacyjna odpowiada – zgodnie z treścią uzasadnienia – wskazanym wymogom konstytucyjnym. Do Ustawy nowelizującej Ustawę zasadniczą (art.23, 45 i 93) również nie można mieć zastrzeżeń z punktu widzenia prawa konstytucyjnego.
Ustawa rozszerzająca i wzmacniająca uprawnienia Bundestagu i Bundesratu w sprawach Unii Europejskiej nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 38 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 Ustawy zasadniczej, w związku z czym należy ją przed ratyfikacją traktatu opracować na nowo w sposób zgodny z konstytucją. (...)
IX
Ustawa ratyfikacyjna jest zgodna z Ustawą zasadniczą. Prawo do głosowania określone w art. 30 ust. 1 Konstytucji RFN nie zostanie naruszone: w wolnych i równych wyborach Naród Niemiecki nadal będzie decydował o najważniejszych kwestiach dotyczących Federacji i Landów. Z orzeczenia wynika, że Traktat Reformujący nie znosi suwerenności Republiki Federalnej, jak również nie pozbawia Bundestagu odpowiedzialności i kompetencji, które winny mu przysługiwać na mocy regulacji konstytucyjnych. Wobec powyższego Trybunał nie dopatrzył się by Traktat nadawał państwowe cechy Unii Europejskiej. Z perspektywy niemieckiego porządku prawnego Traktat Reformujący nie jest elementem oznaczającym ewolucję Unii w państwo federalne, a tylko poszerzeniem istniejącej ponadnarodowej współpracy i nie zmienia tego nawet fakt nabycia przez Unię osobowości prawa
międzynarodowego (por. §274 i n.). Jeżeli pojawiały się zarzuty wobec niedostatecznej legitymacji demokratycznej dla organów Unii Europejskiej, to należy je rozpatrywać przez pryzmat organów organizacji międzynarodowej, a nie państwowej. Stąd też i Trybunał wyprowadził wniosek odnoszący się do zarzutu dotyczącego zachwiania równością głosu w wyborach do Parlamentu
Europejskiego: demokratyczną, fundamentalną zasadę równości możliwości („jeden człowiek -jeden głos”) stosuje się jako konieczny postulat jedynie w obrębie grup ludzi, nie ponadnarodowych ciałach stanowiący ich reprezentację, gdyż są one przedstawicielstwem
ludzi połączonych wzajemnie węzłem traktatów, nawet jeżeli obywatelstwo Unii jest obecnie szczególnie akcentowane w publicznym dyskursie (Die demokratische Grundregel der wahlrechtlichen Erfolgschancengleichheit /„one man, one vote“/ gilt nur innerhalb eines Volkes, nicht in einem upranationalen Vertretungsorgan, das - wenngleich nunmehr unter besonderer Betonung der Unionsbürgerschaft - eine Vertretung der miteinander vertraglich verbundenen Völker bleibt - §279). Nie jestem przekonany co do słuszności takiej interpretacji, szczególnie w kontekście akcentowania w Traktacie pojęcia „obywateli Unii” (Unionsvolk) jako źródła władzy, stąd też logiczny wydaje się zarzut, że z jednej strony legitymacji demokratycznej szuka się w jednolitej kategorii – grupie wszystkich obywateli Unii, a z drugiej nadal różnicuje się wewnętrznie ową grupę poprzez kategorie wynikające z obywatelstw Państw Członkowskich (...)
Ocena TUE Lizbona była umiarkowanie entuzjastyczna; jak przyznał Trybunał akt ten wzmocni prawo obywateli i ich stowarzyszeń, także prawa parlamentów krajowych regionów. Wzmocni także demokrację przedstawicielską, choćby przez fakt istnienia inicjatywy obywateli Unii (por. art. 11.4 TUE Lizbona). Pozwala ona wezwać Komisję w sposób niezobowiązujący do przedstawienia propozycji uregulowania spraw o znaczeniu politycznym. Tego rodzaju wezwanie wymaga poparcia przynajmniej miliona obywateli UE, którzy muszą pochodzić ze „znacznej liczby Państw Członkowskich“. Inicjatywa obywatelska ograniczona jest do obszarów leżących w kompetencji Komisji i wymaga doprecyzowania na gruncie prawa wtórnego poprzez rozporządzenie. Uznajmy jednak, że nie jest to szczególnie znaczący instrument demokracji bezpośredniej. Postanowienia TUE Lizbona mogą być interpretowane w taki sposób, iż konstytucyjna polityczna tożsamość w pełni demokratycznie zorganizowanych Państw Członkowskich została zabezpieczona, tak jak ich odpowiedzialność za fundamentalny kierunek rozwoju polityki unijnej (Die Vertragsbestimmungen lassen sich so auslegen, dass sowohl die verfassungsrechtliche und politische Identität der volldemokratisch organisierten Mitgliedstaaten gewahrt bleibt als auch ihre Verantwortung für die grundlegende Richtung und Ausgestaltung der Unionspolitik). Esencja państwowości Niemiec jest więc chroniona, terytorium państwowe pozostaje przypisane jedynie Republice Federalnej, nie istnieją wątpliwości co do nieprzerwanego istnienia państwa Narodu Niemieckiego (§295 i n.). Byt państwa suwerennego jest zabezpieczony poprzez reguły przeniesienia i delimitację kompetencji; postanowienia TUE Lizbona, zdaniem sędziów, akceptują ową zasadę i stwarzają klarowną procedurę wystąpienia z Unii Europejskiej (por. art. 50 TEU Lizbona) i to bez względu na opozycję innych Państw Członkowskich, a samo istnienie suwerennego bytu państwowego podlega ochronie Federalnego Trybunału. TUE Lizbona wprowadza usystematyzowanie w zamkniętym katalogu kompetencji Unii, która działa jedynie w granicach przyznanych jej kompetencji przez Państwa Członkowskie w Traktatach (§301 i n.). (...)
Kontrolowane i odpowiedzialne przekazanie „praw suwerennych”, tj. zgodne z wymogami konstytucyjnymi, nie zostało podważone przez postanowienia TUE Lizbona.Trybunał skrupulatnie rozpatrzył możliwości rewizji traktatów, wyróżnić metodę zwykłą (art. 48.2 – 5 TUE Lizbona) i uproszczoną (art. 48.6 – 7 TUE Lizbona). Ten pierwszy sposób wynika z klasycznych procedur zmiany wielostronnych umów (traktatów) i, jak wskazał prawodawca, służą zwiększaniu lub redukcji kompetencji przekazany Unii na mocy traktatów (§307 i n.). (...)
Wobec tego przedstawiciel Niemiec w Radzie Europejskiej jest umocowany jedynie do akceptacji tych poprawek Traktatu, które uzyskały aprobatę Bundestagu i Bundesratu, zgodnie z art. 23 Konstytucji RFN. Nie wymaga się wydania ustawy, zgodnie z art. 23 ust. 1, w zakresie określonym postanowieniami TUE Lizbona, jednak i w tych sprawach należy do Bundestagu, a w sytuacji naruszenie prawodawczych kompetencji landów i Bundesratu, przestrzeganie reguły odpowiedzialnej integracji w innych dozwolonych formach.
Zaniechania prawo weta w Radzie dokonywać więc należy współdziałając z kompetentnymi organami legislatywy nawet w zakresie regulowanym postanowieniami TUE Lizbona. Reprezentant Niemiec w Radzie Europejskiej lub w Radzie może zaakceptować nowele prawa pierwotnego w imieniu Republiki, jeżeli Bundestag, i w pewnych wypadkach Bundesrat, wyrazi na to zgodę w terminie wskazanym w art. 48.7 TEU Lizbona. Nie dopuszcza się sytuacji w której milczenie legislatywy mogłoby zostać odebrane – z punktu widzenia konkretnego sformułowania wymogu dotyczącego terminu – jako wyrażenie zgody (dorozumiane oświadczenie woli - §320). (...)
X
Ustawa nowelizująca Konstytucję RFN (Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes) w badanym zakresie (artikel 23, 45 und 93), jak już wspomniałem, nie budziła zastrzeżeń Trybunału ani pod względem formalnym, ani materialnym, i jako taka została
uznana za konstytucyjną (§ 401). Ustawa rozszerzająca i wzmacniająca uprawnienia Bundestagu i Bundesratu w sprawach Unii Europejskiej („kompetencyjna”, das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte der Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union) narusza art. 38 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 Ustawy zasadniczej w zakresie w jakim prawo do udziału Bundestagu i Bundesratu nie zostało dostosowane do wymaganego poziomu (als Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages und des Bundesrates nicht in dem erforderlichen Umfang ausgestaltet worden sind - § 406). „Ustawa kompetencyjna” zakładała stworzenie, jako warunku wstępnego, szczegółowych mechanizmów dla udziału Bundestagu i Bundesratu w procesach decyzyjnych, które znalazły zresztą umocowanie w postanowieniach Traktatu. Akt regulował kompetencje zagwarantowane w kontekście kontroli przestrzegania zasady subsydiarności na poziomie europejskim (art. 1 § 2 oraz § 3 ustawy) i instytucji traktatowej, jaką jest odrzucenie poprawek (art. 1 § 4 ustawy) w procedurze opisanej w art. 48.7 (3) Traktatu o Unii Europejskiej i art. 81.3 (3) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dalej, art. 1 § 5 ustawy przewidywał możliwość udzielenia przez plenum Bundestagu Komisji ds. Unii Europejskiej, przewidzianej przez art. 45 Konstytucji RFN, delegacji do wykonania kompetencji Bundestagu, z zastrzeżeniami w przypadku skargi w sprawie naruszenia zasady pomocniczości oraz prawem do odmowy w ramach tzw. procedur pomostowych, wynikającym z wymogów ustawy rozszerzającej dotyczących podejmowania decyzji. Kolejną kwestią jest fakt, że skoro Państwa Członkowskie współtworzą prawo unijne w taki sposób, iż zmiana prawa traktatowego może zostać przeprowadzona bez konieczności wdrożenia procedury ratyfikacyjnej, wyłącznie lub w decydującej części przez organy unijne, choćby i zgodnie z wymogiem jednomyślności, to szczególna odpowiedzialność ciąży na legislatywie (oprócz Rządu Federalnego): w Republice Niemieckiej partycypacja musi na narodowym poziomie pokrywać się z wymogami jakie określa art. 23 ust. 1 Konstytucji RFN (...)
Art. 1§ 4.3 „ustawy kompetencyjnej” stoi w sprzeczności z prawem do sprzeciwu, polegającym na skutecznej ochronie Państw Członkowskich przed dalszymi, nieprzewidywalnymi, zmianami traktatowymi w tym sensie, iż przewiduje on w odniesieniu
do tych klauzul, że kompetencja decyzyjna w sprawie korzystania z prawa do odmowy w przypadkach konkurującego prawodawstwa ma leżeć w gestii Bundestagu tylko wtedy, jeżeli Bundesrat nie wyrazi sprzeciwu. Konieczne jest przyznanie Bundestagowi kompetencji decyzyjnej w sprawie korzystania z tego prawa w tych przypadkach niezależnie od decyzji Bundesratu (§ 415).
(...)
Komentowany wyrok utrzymuje natomiast utrwaloną linię orzecznictwa, wskazując na samodzielny charakter prawa wspólnotowego, które nie jest ani prawem międzynarodowym w tradycyjnym rozumieniu, ani też w żadnym razie prawem państwowym. Jednocześnie tworzy kanon wskazówek dotyczących „odpowiedzialnej integracji”, a więc respektującej prawa krajowej legislatywy, a także organizacji procesu współpracy pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą w perspektywie integracji. Sędziowie Trybunału postanowili również starannie wydzielić granicę pomiędzy kompetencjami instytucji unijnych a organami Republiki Federalnej.(...)
Przypomnijmy również, że Federalny Trybunał Konstytucyjny już wcześniej ostrzegał organy Unii, aby przestrzegały granic swoich kompetencji i nie stosowały zbyt daleko idącej wykładni norm upoważniających ultra vires. Normy te bowiem są następnie kontrolowane przez Federalny Trybunał Konstytucyjny – aczkolwiek jego kompetencja do definiowania kompetencji wspólnotowych należy do kwestii spornych, choć w moim odczuciu takie stanowisko jest zasadne – który w takim wypadku stwierdza niemożność ich zastosowania na terytorium Republiki Federalnej Niemiec. Wyrok z 30 czerwca 2009 r. wpisuje się w tą linie orzecznictwa.
Paweł Bała
-----------------------------
Całość glosy zostanie zamieszczona w najnowszym numerze "Pro Fide, Rege et Lege" 3/2009
458
BLOG
Komentarze