Paradoks zdrowych finansów

Fiskalna symulacja stabilności, konkurencja i temporalna tożsamość zdolności gospodarczej w perspektywie logodygmatu

Streszczenie

Artykuł podejmuje problem relacji między równowagą finansów publicznych a zdolnością gospodarki do reprodukcji własnych warunków funkcjonowania. Punktem wyjścia jest krytyczna analiza rozpowszechnionego przeciwstawienia państwa „zdrowych finansów”, utożsamianego z ograniczonym deficytem, niskim zadłużeniem i mechanizmami konkurencji rynkowej, oraz państwa interwencyjnego, finansującego wydatki publiczne i transfery społeczne przy wykorzystaniu długu.

Główna teza wskazuje, że równowaga budżetowa, stanowiąc ważny wskaźnik dyscypliny finansowej, nie jest tożsama z równowagą reprodukcyjną gospodarki. Działania zmierzające do poprawy bieżącego wyniku budżetowego mogą bowiem w określonych warunkach ograniczać popyt, inwestycje, jakość infrastruktury, kapitał ludzki oraz przyszłą bazę podatkową. W rezultacie poprawa określonego wskaźnika finansowego może współistnieć z osłabieniem zdolności systemu do odtwarzania warunków własnej stabilności.

Analiza wykorzystuje teorię efektywnego popytu Johna Maynarda Keynesa, koncepcję politycznych uwarunkowań pełnego zatrudnienia Michała Kaleckiego, hipotezę niestabilności finansowej Hymana Minsky’ego, rachunek sald sektorowych rozwijany przez Wynne’a Godleya oraz współczesne badania dotyczące mnożników fiskalnych i inwestycji publicznych.

W perspektywie logodygmatu przedstawiono pojęcia równowagi reprodukcyjnej, deficytu reprodukcyjnego, deficytu erozyjnego oraz fiskalnej symulacji stabilności. Zostały one skonfrontowane z wcześniejszymi koncepcjami temporalnej asymetrii odpowiedzialności i epistemicznej autopoiesis obronnej.

Artykuł nie przyjmuje, że deficyt publiczny jest warunkiem koniecznym wzrostu ani że zadłużenie zawsze poprawia zdolności gospodarcze. Proponuje natomiast ocenę polityki fiskalnej w szerszym horyzoncie czasowym, obejmującym jej wpływ na przyszłą zdolność produkcyjną, dochody, zobowiązania i stabilność społeczną.

Słowa kluczowe: logodygmat, finanse publiczne, deficyt budżetowy, reprodukcja gospodarcza, Keynes, Kalecki, Minsky, Godley, popyt efektywny, równowaga sektorowa, autopoiesis obronna, stabilność fiskalna.

I. Wprowadzenie. Czy państwo bez deficytu jest państwem zdrowym?

W debacie ekonomicznej pojęcie zdrowych finansów publicznych często występuje w otoczeniu takich kategorii jak dyscyplina budżetowa, konkurencja rynkowa, ograniczenie wydatków socjalnych, redukcja zadłużenia i odpowiedzialność za przyszłe pokolenia.

W takim ujęciu państwo powinno powstrzymywać się od nadmiernej ingerencji w procesy gospodarcze, a mechanizmy rynkowe mają zapewniać efektywną alokację zasobów. Deficyt publiczny bywa przedstawiany jako oznaka życia ponad stan, podczas gdy równowaga budżetowa uzyskuje status symbolu racjonalności gospodarczej.

Przeciwstawia się temu obraz państwa zadłużonego, finansującego rozbudowane funkcje społeczne, inwestycje i transfery publiczne poprzez zwiększanie zobowiązań.

Tak skonstruowane przeciwstawienie ma jednak ograniczoną wartość analityczną.

Przede wszystkim utożsamia kilka odrębnych problemów: sposób organizacji rynku, strukturę wydatków publicznych, bieżący wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz długookresową zdolność gospodarki do wykonywania zobowiązań.

Tymczasem państwo może posiadać rozbudowany system usług publicznych i względnie zrównoważone finanse. Może także utrzymywać ograniczony zakres redystrybucji, a mimo to wykazywać znaczne deficyty.

Podobnie gospodarka konkurencyjna nie jest przeciwieństwem rozbudowanego państwa społecznego. Rynek i państwo współtworzą strukturę instytucjonalną, w której odbywa się produkcja, wymiana, konsumpcja i akumulacja kapitału.

Zasadnicze pytanie nie powinno zatem brzmieć, czy państwo wydaje więcej, niż wynoszą jego bieżące dochody.

Powinno dotyczyć tego, jakie następstwa dla przyszłej gospodarki wywołuje przyjęty sposób finansowania i organizacji działalności publicznej.

Równowaga finansowa jest bowiem kategorią odnoszącą się do określonego zakresu zobowiązań i przepływów.

Zdolność reprodukcyjna gospodarki dotyczy natomiast odtwarzania warunków, dzięki którym przyszłe dochody, produkcja, inwestycje i zobowiązania będą mogły zostać zrealizowane.

Te dwa zagadnienia pozostają ze sobą powiązane, ale nie są tożsame.

Właśnie w tej różnicy ujawnia się możliwość paradoksu zdrowych finansów.

Państwo może poprawiać bieżący wynik finansowy, jednocześnie ograniczając część warunków, od których zależy jego przyszła stabilność.

II. Błąd kompozycji. Dlaczego równowaga jednego bilansu nie jest równowagą całej gospodarki?

Podstawowa trudność w analizie finansów publicznych wynika z nieuprawnionego przenoszenia zasad racjonalności pojedynczego podmiotu na gospodarkę jako całość.

Gospodarstwo domowe może poprawić własną sytuację finansową poprzez ograniczenie wydatków. Przedsiębiorstwo może zwiększyć płynność poprzez redukcję zapasów, inwestycji lub zatrudnienia.

Jednak gospodarka składa się z podmiotów pozostających we wzajemnych relacjach dochodowych.

Wydatek jednego podmiotu stanowi przychód innego. Wynagrodzenie pracownika jest kosztem przedsiębiorstwa, ale jednocześnie źródłem popytu na produkty innych przedsiębiorstw. Wydatek państwa może stanowić przychód wykonawcy infrastruktury, wynagrodzenie nauczyciela lub dochód gospodarstwa domowego.

Jeżeli jeden podmiot ogranicza wydatki, może zwiększyć własną nadwyżkę finansową.

Jeżeli jednak wiele podmiotów ogranicza wydatki jednocześnie, dochody całej gospodarki mogą spaść.

Mechanizm ten został rozwinięty w keynesowskiej analizie efektywnego popytu.[1]

Nie oznacza to, że wszystkie oszczędności są gospodarczo szkodliwe. Oszczędności mogą finansować produktywne inwestycje, zwiększając przyszły zasób kapitału.

Problem pojawia się wówczas, gdy zamierzony wzrost oszczędności nie znajduje odpowiednika w zwiększonych inwestycjach lub innych wydatkach.

W rezultacie gospodarka może dostosowywać się nie poprzez wzrost rzeczywistych oszczędności, lecz poprzez spadek produkcji i dochodów.

Jest to klasyczny paradoks oszczędzania.

Z perspektywy logodygmatu stanowi on przykład rozbieżności między racjonalnością lokalną a racjonalnością reprodukcyjną całej organizacji.

Działanie, które poprawia bilans pojedynczego podmiotu przy niezmienionym otoczeniu, może prowadzić do odmiennego rezultatu, gdy zostaje jednocześnie zastosowane przez wiele podmiotów i zmienia samo otoczenie gospodarcze.

Nie można zatem uznawać zbiorowej racjonalności polityki gospodarczej wyłącznie na podstawie podobieństwa jej reguł do zasad prowadzenia pojedynczego gospodarstwa domowego.

III. Rachunek sald sektorowych. Deficyt jednego sektora wobec nadwyżki innego

Szczególnie wyraźnie relacyjny charakter gospodarki ujawnia rachunek sald sektorowych, rozwijany między innymi przez Wynne’a Godleya.[2]

W najprostszym ujęciu wyróżniamy sektor prywatny, sektor publiczny oraz zagranicę.

Przy spójnej konwencji rachunkowej otrzymujemy tożsamość:

(S-I)=(G-T)+CA

gdzie:

(S-I) oznacza nadwyżkę oszczędności sektora prywatnego nad jego inwestycjami;

(G-T) oznacza deficyt sektora publicznego;

(CA) oznacza saldo rachunku obrotów bieżących kraju wobec zagranicy.

Jest to uproszczona prezentacja relacji wynikającej z rachunków narodowych, w której pomijamy rozbieżności statystyczne i szczegółowe korekty sektorowe.

Tożsamość ta nie stanowi teorii przyczynowej. Nie wyjaśnia samodzielnie, dlaczego poszczególne podmioty oszczędzają, inwestują lub się zadłużają.

Pokazuje jednak ograniczenie, którego nie można pominąć.

Jeżeli gospodarka posiada zrównoważony rachunek bieżący, a sektor prywatny jako całość uzyskuje dodatnie saldo finansowe netto, odpowiednikiem tej nadwyżki jest deficyt sektora publicznego.

Nie można jednocześnie narzucić wszystkim sektorom dowolnie wybranych dodatnich sald finansowych netto.

Załóżmy przykładowo, że gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa łącznie pragną uzyskać nadwyżkę oszczędności nad inwestycjami wynoszącą 100 mld zł, a saldo rachunku bieżącego kraju jest równe zeru.

Przy realizacji takiego układu sektor publiczny wykazuje deficyt 100 mld zł.

Jeżeli państwo postanowi wyeliminować deficyt, a zachowania sektora prywatnego nie ulegną odpowiedniemu dostosowaniu, gospodarka nie może zachować wszystkich dotychczasowych przepływów i sald.

Konieczne stanie się dostosowanie wydatków, inwestycji, dochodów albo relacji zagranicznych.

Może ono przebiegać poprzez wzrost prywatnych inwestycji, zmniejszenie oszczędności netto, poprawę salda zewnętrznego lub zmianę poziomu dochodu narodowego.

Nie musi prowadzić do recesji.

Nie jest jednak możliwe, aby sama deklaracja równowagi budżetowej znosiła rachunkowe powiązania między sektorami.

W tym miejscu ujawnia się zasadnicza słabość uproszczonego modelu zdrowych finansów.

Państwo zostaje w nim przedstawione jako odrębny podmiot, którego bilans można poprawiać niezależnie od sposobu finansowania, akumulacji i zadłużania się pozostałych uczestników gospodarki.

Tymczasem zmiana wyniku sektora publicznego jest zarazem zmianą struktury relacji finansowych całej gospodarki.

Równowaga budżetowa nie jest więc zewnętrznym wobec gospodarki stanem porządku.

Jest określonym rezultatem jej wewnętrznej organizacji przepływów.

IV. Keynes i Kalecki. Dlaczego konkurencja nie gwarantuje pełnego wykorzystania możliwości gospodarki?

Klasyczny model konkurencji rynkowej zakłada, że mechanizmy cenowe i decyzje podmiotów gospodarczych uczestniczą w alokacji zasobów.

Nie wynika jednak z tego automatycznie, że gospodarka w każdym momencie wykorzystuje wszystkie dostępne moce produkcyjne i zasoby pracy.

Keynes wskazywał, że poziom zatrudnienia i produkcji zależy od efektywnego popytu.[1]

Przedsiębiorstwo nie zwiększa produkcji jedynie dlatego, że posiada techniczną możliwość jej zwiększenia.

Musi również oczekiwać odpowiedniego popytu na wytwarzane dobra.

Jeżeli gospodarstwa domowe ograniczają konsumpcję, a przedsiębiorstwa nie przewidują wzrostu sprzedaży, mogą wstrzymywać inwestycje nawet przy istnieniu niewykorzystanych zasobów.

Konkurencja między przedsiębiorstwami nie usuwa automatycznie tego ograniczenia.

Może wręcz zwiększać presję na redukcję kosztów, co w pewnych warunkach prowadzi do dalszego ograniczania dochodów i wydatków.

Michał Kalecki rozwinął podobne zagadnienia, zwracając uwagę nie tylko na ekonomiczne, ale również na polityczne warunki utrzymywania pełnego zatrudnienia.[3]

W jego analizie wydatki publiczne mogą zwiększać popyt i zatrudnienie, lecz trwałe utrzymywanie wysokiego zatrudnienia zmienia również społeczną pozycję pracowników oraz relacje między kapitałem a pracą.

Kalecki wskazywał, że sprzeciw wobec określonych form interwencji państwa nie musi wynikać wyłącznie z oceny ich ekonomicznej skuteczności.

Może być związany także z konsekwencjami dla struktury władzy gospodarczej.

To rozróżnienie posiada istotne znaczenie dla logodygmatu.

Nie wszystkie kryteria oceny polityki gospodarczej są wyłącznie technicznymi kryteriami efektywności.

Mogą również reprodukować określone stosunki społeczne i instytucjonalne.

Postulat ograniczenia wydatków publicznych może zatem służyć zmniejszeniu rzeczywistego ryzyka fiskalnego, ale może również wyrażać preferencję dotyczącą organizacji relacji między państwem, przedsiębiorstwami i pracownikami.

Nie oznacza to, że każda krytyka deficytu posiada ukryte motywacje polityczne.

Oznacza jedynie, że pełna analiza powinna rozróżniać argument ekonomiczny, interes instytucjonalny oraz normatywny wybór modelu społecznego.

V. Państwo socjalne. Konsumpcja dochodu czy reprodukcja warunków produkcji?

W uproszczonym modelu finansów publicznych wydatki socjalne bywają traktowane przede wszystkim jako redystrybucja dochodu już wytworzonego.

W takim ujęciu gospodarka produkuje bogactwo, a państwo następnie przejmuje jego część i przekazuje wybranym grupom społecznym.

Opis ten ujmuje istotny fragment procesu, lecz nie wyczerpuje jego konsekwencji.

Gospodarstwa domowe nie pełnią wyłącznie funkcji konsumentów.

Uczestniczą również w reprodukcji zasobów pracy, kwalifikacji, zdrowia, bezpieczeństwa i warunków przyszłej aktywności gospodarczej.

Wydatki na edukację, opiekę zdrowotną, infrastrukturę społeczną czy przeciwdziałanie ubóstwu mogą więc wpływać na przyszłą zdolność gospodarki do produkcji i uczestnictwa w rynku.

Nie wszystkie takie wydatki przynoszą jednakowe rezultaty.

Ich skuteczność zależy od sposobu organizacji, struktury bodźców, jakości usług i relacji do istniejących potrzeb społecznych.

Należy również odróżnić stabilizowanie bieżącej konsumpcji od zwiększania przyszłego potencjału produkcyjnego.

Transfer dochodowy może ograniczać skutki spadku aktywności gospodarczej, nie zwiększając bezpośrednio trwałej zdolności produkcyjnej.

Może jednak pośrednio chronić przyszłe możliwości, na przykład ograniczając długotrwałe skutki bezrobocia, niedożywienia czy przerwania edukacji.

W perspektywie logodygmatu istotne jest zatem rozróżnienie księgowej kwalifikacji wydatku od jego funkcji reprodukcyjnej.

Bieżący wydatek publiczny nie musi być wyłącznie bieżącą konsumpcją przyszłego bogactwa.

Może również uczestniczyć w odtwarzaniu warunków jego wytwarzania.

Analogicznie wydatek formalnie zakwalifikowany jako inwestycyjny nie musi automatycznie zwiększać przyszłej produktywności.

Źle zaprojektowana infrastruktura może generować koszty utrzymania nieproporcjonalne do przynoszonych korzyści.

O reprodukcyjnej wartości wydatku nie rozstrzyga więc wyłącznie jego klasyfikacja budżetowa.

Rozstrzygające pozostają jego rzeczywiste następstwa w czasie.

VI. Paradoks równowagi budżetowej. Gdy oszczędność dzisiejsza staje się kosztem przyszłym

Rozważmy sytuację, w której państwo posiada niedostatecznie rozwiniętą infrastrukturę transportową, energetyczną i edukacyjną.

W odpowiedzi na rosnący deficyt publiczny ogranicza wydatki inwestycyjne.

Bieżący wynik finansowy może ulec poprawie.

Jednak w kolejnych latach niedostateczne inwestycje mogą zwiększać koszty transportu, obniżać produktywność, ograniczać mobilność pracowników i zdolność przedsiębiorstw do zwiększania produkcji.

W następstwie mogą zmniejszać się również przyszłe dochody podatkowe.

Powstaje więc możliwość temporalnego przesunięcia kosztu.

Wydatek, którego uniknięto w chwili (t), może prowadzić do większego obciążenia w okresie (t+1), choć obciążenie to nie musi przyjmować postaci bezpośredniego zobowiązania budżetowego.

Może występować jako utracona produkcja, wyższe koszty gospodarcze, niższe dochody albo zmniejszona zdolność przyszłego inwestowania.

Badania MFW nad inwestycjami publicznymi wskazują, że produktywne inwestycje infrastrukturalne mogą zwiększać produkcję zarówno krótkookresowo, jak i długookresowo, szczególnie gdy gospodarka posiada niewykorzystane zasoby, a inwestycje są efektywnie realizowane.[4]

Nie oznacza to jednak, że finansowanie inwestycji długiem zawsze jest optymalne.

Znaczenie posiadają koszt kapitału, jakość projektu, możliwości jego wykonania oraz wpływ na przyszłe zobowiązania.

Paradoks zdrowych finansów polega więc na czymś bardziej subtelnym niż prosty spór między oszczędzaniem a wydawaniem.

Można poprawić obecny wynik budżetowy poprzez ograniczenie wydatków, których brak zwiększy przyszłe koszty reprodukcji gospodarki.

Taką sytuację proponuję określić mianem erozji reprodukcyjnej.

Erozja ta nie musi być bezpośrednio widoczna w bieżącym deficycie.

Jej skutki mogą ujawniać się dopiero po latach, kiedy dotychczasowa infrastruktura, kapitał ludzki lub zdolności instytucjonalne okażą się niewystarczające.

VII. Minsky. Dlaczego równowaga publiczna nie wyklucza niestabilności prywatnej?

Kolejny problem ujawnia się w teorii niestabilności finansowej Hymana Minsky’ego.[5]

Minsky wskazywał, że długotrwałe okresy stabilności mogą sprzyjać podejmowaniu coraz większego ryzyka finansowego.

Wraz ze wzrostem optymizmu przedsiębiorstwa, gospodarstwa domowe i instytucje finansowe mogą zwiększać zadłużenie, zakładając utrzymanie korzystnych warunków.

W rezultacie system staje się bardziej wrażliwy na wzrost stóp procentowych, spadek cen aktywów lub ograniczenie dostępności kredytu.

Szczególne znaczenie posiada tutaj rozróżnienie między finansowaniem zabezpieczonym przepływami pieniężnymi, finansowaniem spekulacyjnym oraz finansowaniem typu Ponziego.

Problemem nie jest sam fakt istnienia długu.

Jest nim relacja między zobowiązaniami, przepływami potrzebnymi do ich obsługi oraz zdolnością refinansowania.

W tym kontekście polityka dążąca do ograniczenia deficytu publicznego nie musi oznaczać zmniejszenia zadłużenia całej gospodarki.

Jeżeli wzrost aktywności gospodarczej zostaje podtrzymany poprzez ekspansję kredytu prywatnego, poprawa salda publicznego może współistnieć ze wzrostem zobowiązań gospodarstw domowych i przedsiębiorstw.

Oczywiście nie jest to konieczny rezultat zrównoważenia budżetu.

Możliwe są również gospodarki, w których wzrost produkcji i inwestycji odbywa się przy umiarkowanej skali zadłużenia prywatnego.

Jednak z perspektywy stabilności całego systemu nie można analizować sektora publicznego z pominięciem struktury finansowania sektora prywatnego.

Kryzys finansowy może bowiem prowadzić do gwałtownego pogorszenia finansów publicznych wskutek spadku dochodów podatkowych, wzrostu bezrobocia i konieczności stabilizacji systemu gospodarczego.

W tym sensie wcześniejsza równowaga budżetowa nie stanowi sama w sobie dowodu odporności gospodarki.

Może współistnieć z narastaniem ryzyka w innych sektorach.

Powstaje zatem problem relacyjnej tożsamości stabilności finansowej.

Stabilność jednego sektora nie jest automatycznie stabilnością całej gospodarki, jeżeli pozostałe sektory reprodukują narastające zobowiązania i zależności finansowe.

VIII. Od długu nominalnego do zdolności reprodukcyjnej. Czy zadłużenie zawsze obciąża przyszłość?

Zobowiązanie finansowe posiada określoną wartość nominalną, harmonogram płatności i koszt obsługi.

Jednak jego znaczenie gospodarcze zależy również od przyszłej zdolności podmiotu do uzyskiwania dochodów.

W odniesieniu do państwa istotne znaczenie posiada relacja długu publicznego do PKB oraz dynamika nominalnego wzrostu gospodarczego i kosztów obsługi zobowiązań.

Uproszczona zależność dla wskaźnika długu publicznego może zostać przedstawiona następująco:

b_t=\frac{1+i_t}{1+g_t}b_{t-1}-s_t

gdzie (b_t) oznacza relację długu do PKB, (i_t) — efektywną nominalną stopę procentową długu, (g_t) — nominalne tempo wzrostu PKB, a (s_t) — nadwyżkę pierwotną sektora publicznego w relacji do bieżącego PKB. Pominięto tutaj korekty stanów i przepływów oraz zmiany wyceny.

Zależność ta pokazuje, że dynamika zadłużenia zależy nie tylko od bieżących wydatków, ale również od relacji kosztu długu do wzrostu nominalnych dochodów gospodarki.

Olivier Blanchard zwracał uwagę, że w warunkach, w których bezpieczne stopy procentowe pozostają niższe od tempa wzrostu gospodarczego, koszt utrzymywania długu publicznego może być mniejszy, niż zakładano w uproszczonych analizach.[6]

Nie wynika z tego jednak, że dług jest bezkosztowy w każdych warunkach.

Rosnące oprocentowanie, słaby wzrost, ryzyko walutowe, struktura terminów zapadalności i utrata wiarygodności państwa mogą istotnie zwiększać zagrożenia.

Właśnie dlatego konieczne jest odróżnienie nominalnego poziomu długu od jego rzeczywistej zdolności do obciążania przyszłej gospodarki.

W perspektywie logodygmatu dług publiczny stanowi zobowiązanie temporalne, którego znaczenie zależy od relacji między przyszłymi płatnościami a przyszłą zdolnością produkcyjną i fiskalną.

Nie można więc określić jego reprodukcyjnej wartości wyłącznie na podstawie wartości nominalnej w chwili powstania.

Podobnie nie można uznać każdego długu za produktywny tylko dlatego, że finansował określony wydatek publiczny.

Zasadnicze pozostaje pytanie, czy jego następstwa zwiększają, podtrzymują czy ograniczają przyszłą zdolność gospodarki do wykonywania zobowiązań.

IX. Deficyt reprodukcyjny i deficyt erozyjny. Propozycja logodygmatycznego rozróżnienia

Dotychczasowa analiza pozwala zaproponować dwa pojęcia odnoszące się do funkcjonalnej i temporalnej oceny deficytu publicznego.

Pierwszym jest deficyt reprodukcyjny.

Oznacza on taką konfigurację deficytu i jego następstw, w której zwiększenie zobowiązań publicznych uczestniczy w podtrzymaniu lub rozbudowie przyszłych możliwości gospodarczych w stopniu uzasadniającym związane z tym koszty i ryzyka.

Może to dotyczyć inwestycji infrastrukturalnych, stabilizacji głębokiej recesji, ochrony kapitału ludzkiego lub finansowania innych działań o odpowiednio udokumentowanych korzyściach długookresowych.

Nie oznacza to, że przyszłe korzyści muszą przyjąć wyłącznie postać dodatkowych wpływów podatkowych. Mogą również obejmować korzyści społeczne, które nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w PKB.

Drugim pojęciem jest deficyt erozyjny.

Oznacza on taką konfigurację finansowania publicznego, w której powstające zobowiązania zwiększają przyszłe obciążenia bez odpowiedniego podtrzymywania lub zwiększania możliwości ich obsługi oraz realizacji funkcji społecznych.

Może to wynikać z niskiej efektywności wydatków, niewłaściwej struktury finansowania, narastających kosztów długu lub utrzymywania długotrwałego deficytu w warunkach ograniczeń podażowych.

Oba pojęcia są propozycjami analitycznymi logodygmatu, a nie kategoriami oficjalnej rachunkowości publicznej.

Nie można ich również bezpośrednio utożsamiać z podziałem na wydatki majątkowe i bieżące.

Wydatki bieżące mogą uczestniczyć w reprodukcji przyszłej zdolności gospodarczej, a wydatki inwestycyjne mogą okazać się ekonomicznie nieefektywne.

Szczególnie ważny jest przy tym trzeci przypadek.

Możliwy jest bowiem budżet zrównoważony reprodukcyjnie erozyjny: państwo nie zwiększa długu netto, ale jednocześnie niedostatecznie odtwarza infrastrukturę, kompetencje, usługi publiczne lub odporność gospodarki.

W takim przypadku brak deficytu nie eliminuje kosztu.

Zmienia jedynie jego postać.

Koszt finansowy, który nie pojawia się jako nowe zobowiązanie publiczne, może przyjmować formę przyszłej utraty dochodów, zwiększonych nakładów naprawczych lub ograniczonej zdolności działania.

To właśnie ta możliwość stanowi istotę paradoksu zdrowych finansów.

X. Epistemiczna autopoiesis obronna. Gdy kryterium zdrowia finansowego zastępuje zdrowie gospodarki

Dotychczasowe rozważania należy teraz powiązać z logodygmatyczną koncepcją epistemicznej autopoiesis obronnej.

Instytucje publiczne potrzebują określonych kryteriów pozwalających oceniać stabilność finansową.

Mogą to być poziom deficytu, relacja długu do PKB, koszt obsługi zobowiązań, saldo pierwotne lub przestrzeganie reguł fiskalnych.

Kryteria te posiadają rzeczywistą wartość informacyjną.

Problem pojawia się wtedy, gdy jeden z nich zostaje podniesiony do rangi wystarczającego miernika całej kondycji gospodarczej.

Załóżmy, że przyjmujemy następującą konstrukcję normatywną:

Państwo o zdrowych finansach to państwo, które nie wykazuje deficytu.

Następnie polityka gospodarcza zostaje podporządkowana realizacji tego kryterium.

Wydatki są reorganizowane tak, aby osiągnąć oczekiwany wynik.

Uzyskanie równowagi budżetowej zostaje przedstawione jako dowód zdrowia finansów.

Jednak prawidłowość takiego wnioskowania zależy od tego, czy zerowy deficyt stanowi wystarczające kryterium oceny kondycji gospodarczej.

Tego nie można po prostu założyć.

Równowaga budżetowa może zostać osiągnięta zarówno przez efektywną reformę finansów publicznych, jak i przez działania ograniczające przyszłą zdolność gospodarki do wytwarzania dochodów.

Jeżeli oba przypadki zostają zakwalifikowane jako jednakowy sukces, mamy do czynienia z problemem epistemicznej nieadekwatności kryterium.

W szczególnych warunkach może następować dalsza reprodukcja tego mechanizmu.

Osiągnięta równowaga potwierdza przyjętą regułę.

Reguła uzasadnia kolejne decyzje.

Kolejne decyzje reprodukują strukturę wydatków i kryteriów oceniania.

W ten sposób państwo może coraz skuteczniej wykazywać zgodność z określonym miernikiem, nie wykazując jednocześnie proporcjonalnej poprawy reprodukcyjnej zdolności gospodarki.

Proponuję określić taki przypadek mianem fiskalnej symulacji stabilności.

Nie oznacza to, że dane budżetowe są nieprawdziwe.

Wręcz przeciwnie — mogą być całkowicie poprawne.

Symulacyjny charakter polega na nieuprawnionym utożsamieniu prawdziwego wskaźnika z szerszą właściwością gospodarki, której sam wskaźnik nie rozstrzyga.

Ten mechanizm odpowiada wcześniejszym rozważaniom o symulacji epistemicznej: prawdziwy rezultat może zostać wykorzystany do legitymizowania niewystarczająco uzasadnionej konstrukcji interpretacyjnej.

XI. Temporalna asymetria odpowiedzialności. Kto ponosi koszt dzisiejszej równowagi?

Polityka fiskalna posiada szczególny wymiar temporalny.

Decyzje dotyczące wydatków, podatków i zadłużenia podejmowane są w określonym momencie historycznym.

Ich pełne konsekwencje mogą ujawniać się dopiero po wielu latach.

Obniżenie wydatków publicznych może prowadzić do natychmiastowej poprawy wyniku budżetowego, podczas gdy negatywne następstwa niedoinwestowania ujawniają się później.

Analogicznie zwiększenie wydatków może pogorszyć bieżący deficyt, ale przynieść korzyści gospodarcze w przyszłości.

W obu przypadkach występuje problem temporalnej asymetrii oceny.

Decydent może być rozliczany przede wszystkim z bieżącego wyniku finansowego, mimo że konsekwencje jego decyzji wykraczają poza okres objęty oceną.

Powstaje więc możliwość podporządkowania polityki fiskalnej krótkookresowym kryteriom instytucjonalnym.

W szczególnych warunkach polityka poprawiająca obecny wynik może przenosić koszt na przyszłych uczestników gospodarki.

Nie musi przy tym tworzyć formalnego długu publicznego.

Może pozostawiać niedostatecznie odtworzony kapitał infrastrukturalny, zaniedbane zasoby społeczne lub ograniczoną zdolność przyszłego reagowania na kryzysy.

Z drugiej strony polityka zwiększająca zadłużenie może przenosić na przyszłość koszty obecnej konsumpcji bez odpowiednich korzyści reprodukcyjnych.

Właśnie dlatego nie można utożsamiać odpowiedzialności wobec przyszłych pokoleń wyłącznie z ograniczaniem długu publicznego.

Odpowiedzialność temporalna wymaga uwzględnienia zarówno zobowiązań finansowych, jak i zasobów, instytucji oraz zdolności gospodarczych przekazywanych przyszłym uczestnikom systemu.

Przyszłe pokolenia dziedziczą bowiem nie tylko dług.

Dziedziczą również infrastrukturę, technologie, wiedzę, instytucje, zasoby środowiska i strukturę gospodarczą.

Nie oznacza to, że wszystkie te elementy można sprowadzić do jednego bilansu pieniężnego.

Oznacza natomiast, że ocena polityki fiskalnej powinna obejmować szerszą strukturę międzyokresowych następstw.

XII. Czy gospodarka bez deficytu byłaby powrotem do dawnych biednych czasów?

W tym miejscu można powrócić do pytania, które stanowiło punkt wyjścia całej analizy.

Czy model państwa bez deficytu, opartego przede wszystkim na konkurencji, oznaczałby powrót do historycznie wcześniejszych, uboższych form organizacji gospodarczej?

Nie wynika to z samego faktu braku deficytu.

Możliwa jest gospodarka rozwinięta, w której finanse publiczne pozostają okresowo lub nawet przez dłuższy czas zrównoważone, a jednocześnie utrzymywane są wysokiej jakości usługi publiczne i odpowiednia zdolność inwestycyjna.

Również konkurencja rynkowa pozostaje istotnym mechanizmem innowacji, specjalizacji i efektywności.

Problem dotyczy raczej postulatu, zgodnie z którym trwała równowaga budżetowa oraz konkurencja mają stanowić wystarczające mechanizmy reprodukcji całej gospodarki.

Taki model wymagałby przyjęcia szeregu dodatkowych założeń.

Należałoby wykazać, że sektor prywatny samodzielnie finansuje odpowiednią skalę inwestycji, rynek zapewnia wystarczającą reprodukcję kapitału ludzkiego i infrastruktury, a gospodarka zachowuje zdolność do absorbowania kryzysów bez istotnego udziału stabilizatorów publicznych.

Nie można przyjmować prawdziwości tych założeń wyłącznie na podstawie przekonania o wyższości konkurencji.

W historycznie rozwiniętych gospodarkach część zdolności produkcyjnych i społecznych jest rezultatem wieloletniego współdziałania mechanizmów rynkowych, infrastruktury publicznej, systemów edukacyjnych, ochrony zdrowia i instytucji prawnych.

Jeżeli polityka gospodarcza zaczęłaby konsumować te warunki bez odpowiedniego ich odtwarzania, mogłoby dojść do stopniowego osłabienia zdolności reprodukcyjnej.

Nie byłby to jednak prosty powrót do dawnej gospodarki.

Byłaby to erozja współczesnej organizacji gospodarczej, w której zachowuje się formalne instytucje rynku, ale ogranicza część zasobów umożliwiających ich skuteczne funkcjonowanie.

W tym sensie intuicja o powrocie do biedy wskazuje na realną możliwość, lecz wymaga warunkowego sformułowania.

Utopia nie polega na samym postulacie ograniczania deficytu. Polegałaby na przekonaniu, że formalna równowaga finansowa oraz konkurencja mogą zastąpić wszystkie pozostałe mechanizmy reprodukcji złożonej gospodarki.

XIII. Granice deficytu. Dlaczego reprodukcji gospodarki nie można utożsamić z nieograniczonym zadłużaniem?

Krytyka absolutyzowania równowagi budżetowej nie może prowadzić do analogicznej absolutyzacji deficytu.

Państwo nie uzyskuje realnych zasobów wyłącznie przez zwiększenie długu.

Może zwiększać nominalną zdolność wydatkową, ale rzeczywista produkcja zależy od pracy, kapitału, technologii, energii, surowców i organizacji gospodarki.

Jeżeli dodatkowy popyt przekracza możliwości zwiększenia podaży, skutkiem mogą być wzrost cen, zwiększenie importu lub presja na kurs walutowy.

W gospodarce zadłużającej się w walutach obcych istotne znaczenie posiada również zdolność pozyskiwania tych walut w przyszłości.

Nie można więc traktować długu jako uniwersalnego źródła realnego bogactwa.

Współczesne analizy Międzynarodowego Funduszu Walutowego wskazują na rosnące znaczenie kosztów obsługi długu, ryzyka refinansowania i konieczności odbudowy przestrzeni fiskalnej.[7]

Z perspektywy logodygmatu istotne jest jednak to, że także ograniczanie długu może posiadać różne następstwa.

Jeżeli konsolidacja fiskalna poprawia wiarygodność państwa, ogranicza koszt finansowania i umożliwia stabilniejszy wzrost inwestycji, może zwiększać zdolność reprodukcyjną.

Jeżeli natomiast prowadzi do trwałego obniżenia produkcji potencjalnej, może tę zdolność ograniczać.

Nie istnieje więc uniwersalna odpowiedź wynikająca wyłącznie z nominalnego poziomu deficytu.

Racjonalna polityka fiskalna wymaga oceny struktury gospodarki, pozycji cyklicznej, kosztu finansowania, efektywności wydatków oraz przewidywanych następstw w dłuższym okresie.

W tym sensie przedmiotem odpowiedzialności fiskalnej nie jest sam zakaz deficytu ani jego maksymalizacja.

Jest nim podtrzymywanie zdolności gospodarki do wykonywania przyszłych zobowiązań i reprodukowania warunków rozwoju.

XIV. Zakończenie. Od finansowej równowagi części do reprodukcyjnej równowagi całości

Przedstawiona analiza pozwala zakwestionować utożsamianie zdrowych finansów publicznych z określonym, pojedynczym wynikiem budżetowym.

Nie oznacza to pomniejszania znaczenia dyscypliny fiskalnej.

Stabilność finansowania państwa, przewidywalność zobowiązań i wiarygodność polityki budżetowej stanowią istotne warunki długookresowego funkcjonowania gospodarki.

Nie wyczerpują jednak problemu jej reprodukcji.

Gospodarka jest historycznie rozwijającą się organizacją przepływów, zobowiązań, zdolności produkcyjnych, instytucji i relacji społecznych.

Wynik finansowy sektora publicznego pozostaje częścią tej organizacji.

Jego poprawa może wspierać stabilność całego systemu, ale może również, w określonych warunkach, odbywać się kosztem przyszłych możliwości gospodarczych.

Podobnie zwiększenie deficytu może podtrzymywać rozwój, lecz może także reprodukować narastające obciążenia.

Rozstrzygające pozostają więc realne następstwa w czasie.

W perspektywie logodygmatu szczególne znaczenie posiada odróżnienie równowagi nominalnej od równowagi reprodukcyjnej.

Pierwsza dotyczy określonego wyniku finansowego w danym okresie.

Druga odnosi się do zdolności systemu do odtwarzania warunków przyszłego działania przy uwzględnieniu istniejących zobowiązań i ograniczeń materialnych.

Nie można tych kategorii utożsamiać.

Właśnie to utożsamienie może prowadzić do fiskalnej symulacji stabilności.

Państwo wykazuje prawidłowy wynik według przyjętego miernika, a następnie traktuje ten wynik jako dowód odpowiedniej kondycji całej gospodarki, mimo że jej rzeczywiste zdolności reprodukcyjne wymagają odrębnej oceny.

W takim przypadku epistemiczna autopoiesis obronna może polegać na reprodukowaniu kryterium zdrowia finansowego, które coraz słabiej rozpoznaje długookresową kondycję systemu.

Paradoks zdrowych finansów nie polega zatem na tym, że równowaga budżetowa jest szkodliwa.

Polega na możliwości osiągania tej równowagi poprzez działania ograniczające warunki, od których zależy przyszła zdolność utrzymywania równowagi.

Paradoks zdrowych finansów występuje wtedy, gdy poprawa bieżącej pozycji fiskalnej zostaje osiągnięta kosztem erozji zdolności reprodukcyjnej gospodarki, a sama poprawa wskaźnika budżetowego zaczyna funkcjonować jako dowód gospodarczego zdrowia.

Nie jest to mechanizm konieczny ani uniwersalny.

Jest to szczególne ryzyko wynikające z utożsamienia stabilności jednego podsystemu ze stabilnością całej organizacji gospodarczej.

Dlatego zasadniczym celem analizy nie powinno być przeciwstawienie państwa oszczędnego państwu zadłużonemu.

Powinno nim być rozpoznanie takich warunków finansowania i organizacji działalności publicznej, które pozwalają jednocześnie zachować stabilność zobowiązań i reprodukować przyszłą zdolność gospodarczą.

W tym sensie odpowiedzialność fiskalna ma charakter temporalny.

Nie dotyczy wyłącznie obecnego bilansu dochodów i wydatków.

Dotyczy również struktury możliwości, którą obecne decyzje pozostawią przyszłym uczestnikom gospodarki.

A zatem:

Zdrowe finanse publiczne nie są celem niezależnym od zdrowia gospodarki. Ich rzeczywista wartość ujawnia się w zdolności do podtrzymywania gospodarki, która pozwala te finanse reprodukować.

Przypisy i bibliografia

[1] J. M. Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, Macmillan, London 1936. Podstawowa praca dotycząca efektywnego popytu, zatrudnienia, inwestycji i ograniczeń samoczynnego przywracania pełnego wykorzystania zasobów.

[2] W. Godley, F. Cripps, Macroeconomics, Oxford University Press, Oxford 1983; W. Godley, M. Lavoie, Monetary Economics: An Integrated Approach to Credit, Money, Income, Production and Wealth, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2007. Podstawowe opracowania rachunku sald sektorowych i makroekonomii spójnych przepływów oraz zasobów.

[3] M. Kalecki, „Political Aspects of Full Employment”, The Political Quarterly, 1943, t. 14, nr 4, s. 322–330. Klasyczna analiza ekonomicznych i politycznych uwarunkowań utrzymywania pełnego zatrudnienia.

[4] A. Abiad, D. Furceri, P. Topalova, The Macroeconomic Effects of Public Investment: Evidence from Advanced Economies, IMF Working Paper WP/15/95, 2015. Badania wpływu inwestycji publicznych na produkcję, zatrudnienie i inwestycje prywatne.

[5] H. P. Minsky, Stabilizing an Unstable Economy, Yale University Press, New Haven 1986. Hipoteza niestabilności finansowej i analiza związku między strukturą finansowania, zadłużeniem oraz cyklami gospodarczymi.

[6] O. J. Blanchard, „Public Debt and Low Interest Rates”, American Economic Review, 2019, t. 109, nr 4, s. 1197–1229. Analiza kosztów długu publicznego w relacji do stóp procentowych i wzrostu gospodarczego.

[7] International Monetary Fund, Fiscal Monitor, październik 2026; zob. również materiały MFW z października 2026 dotyczące wzrostu kosztów obsługi długu, potrzeby odbudowy przestrzeni fiskalnej oraz jakości wydatków publicznych.

[8] J. DeLong, L. H. Summers, „Fiscal Policy in a Depressed Economy”, Brookings Papers on Economic Activity, Spring 2012, s. 233–297. Analiza możliwości długookresowych strat produkcji wynikających z przedłużonej recesji oraz skutków ekspansji fiskalnej.

[9] A. Auerbach, Y. Gorodnichenko, „Measuring the Output Responses to Fiscal Policy”, American Economic Journal: Economic Policy, 2012, t. 4, nr 2, s. 1–27. Badania zmienności mnożników fiskalnych zależnie od sytuacji koniunkturalnej.

[10] International Monetary Fund, Fiscal Multipliers, IMF Staff Position Note / opracowanie analityczne, 2014. Kontekst zależności mnożników fiskalnych od cyklu koniunkturalnego, polityki pieniężnej i struktury wydatków.

[11] J. E. Stiglitz, Economics of the Public Sector, W. W. Norton, New York 1986 i wydania późniejsze. Analiza dóbr publicznych, efektów zewnętrznych, wydatków publicznych i funkcji państwa.

[12] R. A. Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, McGraw-Hill, New York 1959. Klasyczne rozróżnienie alokacyjnych, dystrybucyjnych i stabilizacyjnych funkcji polityki fiskalnej.

[13] A. B. Atkinson, Inequality: What Can Be Done?, Harvard University Press, Cambridge, MA 2015. Kontekst relacji między polityką społeczną, nierównościami, redystrybucją i funkcjonowaniem gospodarki.

[14] M. Power, The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford University Press, Oxford 1997. Analiza instytucjonalizacji kryteriów kontroli i możliwości ich autonomizacji wobec rzeczywistych rezultatów działania.

[15] N. Luhmann, Social Systems, Stanford University Press, Stanford 1995; tenże, Organization and Decision, Cambridge University Press, Cambridge 2018. Teoria samoreprodukcji systemów społecznych i organizacyjnych.

[16] C. Argyris, D. A. Schön, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective, Addison-Wesley, Reading, MA 1978. Rozróżnienie uczenia się poprzez korektę działań oraz poprzez rewizję ich przesłanek i kryteriów.

[17] J. W. Meyer, B. Rowan, „Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”, American Journal of Sociology, 1977, t. 83, nr 2, s. 340–363. Problem rozdzielenia formalnej zgodności instytucjonalnej i rzeczywistego wykonywania funkcji.

[18] D. Campbell, „Assessing the Impact of Planned Social Change”, Evaluation and Program Planning, 1979, t. 2, nr 1, s. 67–90. Kontekst problemu wskaźników, które wskutek wykorzystania jako narzędzia sterowania mogą tracić wartość poznawczą.

[19] M. S. Archer, Realist Social Theory: The Morphogenetic Approach, Cambridge University Press, Cambridge 1995. Teoria temporalnej reprodukcji i transformacji struktur społecznych.

[20] J. Baudrillard, Simulacres et simulation, Galilée, Paris 1981. Filozoficzne odniesienie dla proponowanego pojęcia fiskalnej symulacji stabilności, rozumianego jako nieuprawnione zastępowanie oceny rzeczywistej zdolności gospodarczej formalnym modelem jej rozpoznawania.