Rada Warszawy w obawie o swój OUTSOURCING I CO TAK NAPRAWDĘ UJRYWA SIĘ POD NIEWINNYM SKĄDINĄD TYM POJĘCIEM….ze szkodą dla mieszkańców…
OUTSOURCING JAKO POTENCJALNY „PASS-THROUGH” DLA PRZEPŁYWU ŚRODKÓW PUBLICZNYCH
W analizowanej sprawie szczególnej uwagi wymaga nie tylko formalna prawidłowość poszczególnych postępowań o udzielenie zamówienia, lecz również rzeczywisty ekonomiczny mechanizm przepływu środków publicznych.
Samo stwierdzenie, że określone zadanie zostało przekazane podmiotowi zewnętrznemu w formule outsourcingu, nie odpowiada jeszcze na zasadnicze pytanie: czy outsourcing rzeczywiście służył zwiększeniu efektywności realizacji zadania publicznego, czy też stworzył dodatkowy, słabo kontrolowany i bezpośrednio powiązany z zamawiającym kanał przepływu środków publicznych poza bezpośrednią strukturę jednostki samorządowej.
W tym kontekście outsourcing można analizować jako potencjalny „pass-through” – kanał transmisyjny, przez który środki publiczne przepływają z budżetu jednostki publicznej do podmiotu zewnętrznego, a następnie mogą być dalej transferowane w ramach jego tajemniczych powiązań .
Sytuacja ta w oczywisty sposób zaburza wszelkie wymogi płynące z prawa zamówień publicznych i jego analiza Powinna prowadzić do zadania znacznie bardziej podstawowych pytań niż pytanie o samą formalną poprawność dokumentacji przetargowej.
Kluczowe pytanie: co faktycznie kupowała jednostka publiczna?
Jeżeli za określone świadczenie jednostka publiczna płaci podmiotowi zewnętrznemu określoną kwotę, kontrola nie powinna kończyć się na ustaleniu, czy faktura odpowiada zawartej umowie.
Należy ustalić całe gro socjalnych uwarunkowań :
jaka była rzeczywista wartość świadczenia;
jaki był koszt jego wykonania;
jaka część środków stanowiła rzeczywisty koszt realizacji zadania;
jaka część stanowiła wynagrodzenie wykonawcy;
czy występowały podmioty pośredniczące;
czy występowały płatności do podmiotów powiązanych;
czy zakres świadczeń odpowiadał rzeczywistemu zapotrzebowaniu;
czy liczba wykazywanych świadczeń odpowiadała świadczeniom faktycznie wykonanym;
czy system kontroli pozwalał jednostce publicznej zweryfikować wykonanie każdego świadczenia.
Dopiero odpowiedź na te pytania pozwala ocenić, czy outsourcing był mechanizmem racjonalnego zakupu usług, czy też stworzył strukturę, w której kontrola nad przepływem środków publicznych została istotnie ograniczona poprzez jej pozorność .
Ryzyko „przechwycenia” wartości publicznej
Szczególne ryzyko powstaje w sytuacji, gdy podmiot zewnętrzny uzyskuje długotrwały i znaczący strumień środków publicznych, a jednocześnie mechanizmy kontroli jednostki publicznej koncentrują się przede wszystkim na dokumentach formalnych.
W takim modelu może powstać zjawisko, które można roboczo określić jako „przechwycenie wartości publicznej”.
Mechanizm wyglądałby następująco:
środki publiczne → zamówienie/umowa outsourcingowa → podmiot zewnętrzny → dalszy przepływ środków → rzeczywista wartość pozostająca poza bezpośrednią kontrolą jednostki publicznej.
Nie oznacza to, że każdy outsourcing stanowi taki mechanizm.
Oznacza natomiast, że im większy jest strumień środków, im dłuższy okres współpracy, im mniejsza konkurencyjność rynku oraz im słabsza weryfikacja rzeczywiście wykonanych świadczeń, tym większe znaczenie ma kontrola ekonomiczna całego łańcucha płatności. Czy Rada jest w stanie to ustalić…
Problem może leżeć nie w pojedynczym przetargu, lecz w systemie
To prowadzi do jeszcze ważniejszego wniosku.
Jeżeli kolejne postępowania przetargowe formalnie wyglądają poprawnie, ale przez lata prowadzą do przekazywania znacznych środków temu samemu podmiotowi lub grupie podmiotów, to badanie każdego przetargu oddzielnie może nie ujawnić rzeczywistego mechanizmu.
Należy wtedy zbadać cały model outsourcingu jako system.
Przedmiotem kontroli powinny być w szczególności:
1. przepływ środków,
2. przepływ zamówień,
3. przepływ świadczeń,
4. sposób ich ewidencjonowania,
5. sposób ich weryfikowania,
6. powiązania organizacyjne i gospodarcze pomiędzy uczestnikami systemu,
7. mechanizmy wyboru wykonawcy,
8. mechanizmy kontroli wykonania umów.
Dopiero takie zestawienie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy mamy do czynienia z normalnym outsourcingiem, czy z utrwalonym kanałem transferu środków publicznych do określonego środowiska wykonawców będących w hermetycznej korelacji z samorządem.
„Kontrola papierowa” a kontrola rzeczywistego świadczenia
Szczególnie istotne jest odróżnienie kontroli dokumentów od kontroli rzeczywistego wykonania zadania.
Jeżeli kontroler sprawdza przede wszystkim:
umowa → faktura → rachunek → dokument rozliczeniowy,
to może potwierdzić formalną zgodność przepływu pieniędzy.
Nie musi jednak odpowiedzieć na pytanie:
czy za przekazane środki publiczne rzeczywiście wykonano świadczenia w zakresie, liczbie, jakości i wartości odpowiadającej zapłacie.
Właśnie tutaj może powstać luka kontrolna.
Jeżeli dodatkowo dane o wykonaniu świadczeń są generowane przez wykonawcę albo pozostają pod jego zasadniczą kontrolą a przecież są…, jednostka publiczna może w praktyce kontrolować przede wszystkim dokumentację wytworzoną przez beneficjenta płatności.
To jest sytuacja wymagająca szczególnej ostrożności.
Dlatego zasadniczym przedmiotem badania powinien być cały „łańcuch wartości”
W sprawach dotyczących wieloletniego outsourcingu usług społecznych nie wystarczy zatem ustalenie:
„czy przetarg został formalnie przeprowadzony”.
Należy zadać pytanie znacznie bardziej fundamentalne:
czy system outsourcingu zapewniał rzeczywistą ochronę interesu finansowego miasta i umożliwiał skuteczne ustalenie, jaka część przekazywanych środków odpowiadała rzeczywiście wykonanym świadczeniom, a jaka stanowiła ekonomiczną korzyść wykonawcy lub dalszych podmiotów.
Jeżeli odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa na podstawie istniejącego systemu kontroli, samo stwierdzenie formalnej prawidłowości postępowania przetargowego nie powinno być utożsamiane z wykazaniem gospodarności, celowości i rzeczywistej efektywności wydatkowania środków publicznych.
Właśnie dlatego kontrola tego rodzaju powinna mieć charakter systemowy, a nie wyłącznie dokumentacyjny.
Nie chodzi więc wyłącznie o ustalenie, czy „przetarg był zgodny z procedurą”, lecz o ustalenie:
jak działał cały mechanizm od momentu zaplanowania wydatku publicznego, poprzez wybór wykonawcy, zawarcie umowy, wykonanie świadczenia, jego ewidencję i weryfikację, aż do końcowego przepływu środków.
Dopiero taki audyt pozwoliłby zweryfikować, czy outsourcing był rzeczywiście narzędziem realizacji zadania publicznego, czy też – w konkretnym przypadku – stał się słabo kontrolowanym kanałem transmisji wartości ze sfery publicznej do prywatnej w imię swoistych instytucjonalnych ustaleń i powiązań. Czy to nie typowa USTERKA SYSTEMU.
HIPOTEZA „KANAŁU TRANSMISJI” ŚRODKÓW PUBLICZNYCH
W analizowanej sprawie zasadne jest postawienie znacznie dalej idącego pytania niż tylko to, czy poszczególne czynności formalnie mieściły się w procedurze zamówienia publicznego.
Należy zbadać, czy outsourcing usług do ASS nie stanowił w praktyce mechanizmu systematycznego przekazywania środków publicznych poza strukturę jednostki publicznej, przy jednoczesnym ograniczeniu rzeczywistej kontroli nad dalszym ekonomicznym obrotem tymi środkami a znając uwarunkowania kadrowe środowiska w jak wielkim stopniu odbijało się to na jakości służby i pomocy….celowo zaniżonej by wspomóc przepływ środków w jedynie możliwym kierunku socjalnym…
Nie chodzi przy tym o twierdzenie, że taki mechanizm został już udowodniony. Chodzi o zweryfikowanie hipotezy, która – jeżeli występowałyby jednocześnie powtarzalność zamówień, preferencyjne warunki, ograniczona konkurencja, nieprawidłowości w kalkulacji ceny lub VAT, niewystarczająca kontrola wykonania oraz brak rzeczywistej kontroli ekonomicznego rezultatu – wymagałaby szczegółowego zbadania.
W takim ujęciu outsourcing przestaje być wyłącznie sposobem wykonywania zadania publicznego. Może bowiem stać się „kanałem transmisyjnym” wartości publicznej:
budżet publiczny → zamawiający publiczny → ASS → dalszy obrót środkami → podmioty znajdujące się poza bezpośrednią kontrolą zamawiającego.
Kluczowe znaczenie ma zatem nie tylko pytanie:
„Czy ASS wykonała usługę i czy otrzymała za nią zapłatę zgodnie z umową?”
lecz również:
„Jaki był rzeczywisty ekonomiczny koszt wykonania usługi, jaka część środków publicznych stanowiła rzeczywisty koszt świadczenia, jaka część stanowiła wynagrodzenie wykonawcy oraz jaki był dalszy przepływ ekonomiczny środków otrzymanych od jednostki publicznej?”
Dopiero taka analiza pozwala odpowiedzieć, czy mamy do czynienia z normalnym outsourcingiem, czy też z konstrukcją, w której jednostka publiczna faktycznie utraciła kontrolę nad znaczną częścią wartości publicznej przekazywanej wykonawcy.
Szczególnego znaczenia nabiera tutaj rozróżnienie pomiędzy kontrolą formalną a kontrolą rzeczywistą.
Kontrola formalna może ograniczać się do stwierdzenia:
umowa → faktura → zapłata → dokument potwierdzający wykonanie usługi.
Kontrola rzeczywista powinna natomiast pozwolić odpowiedzieć:
ile faktycznie kosztowało wykonanie usługi → ile środków otrzymał wykonawca → jakie były rzeczywiste koszty wykonawcy → jaka była jego marża → czy występowały podmioty pośredniczące lub powiązane → czy występowało podwykonawstwo → czy świadczenie było faktycznie wykonywane w zakresie odpowiadającym wynagrodzeniu → czy cena odpowiadała warunkom rynkowym.
To właśnie na tym poziomie może ujawnić się ewentualny mechanizm „przepuszczania” środków, którego nie sposób dostrzec poprzez pobieżną kontrolę samego postępowania przetargowego.
Dlatego szczególnie istotne jest zbadanie całego łańcucha ekonomicznego, a nie tylko dokumentów znajdujących się w teczce przetargowej.
Jeżeli bowiem wykonawca wielokrotnie otrzymuje środki publiczne, a następnie znaczna ich część jest przekazywana dalej, pojawia się konieczność ustalenia, za co faktycznie płaci sektor publiczny i kto ostatecznie odnosi ekonomiczną korzyść z tego transferu.
W takim ujęciu pytanie o ASS nie powinno brzmieć wyłącznie:
„Czy przetarg był formalnie prawidłowy?”
Powinno brzmieć:
„Czy przyjęty model outsourcingu zapewniał rzeczywistą ochronę interesu finansowego miasta, czy też stworzył trwały i słabo kontrolowany kanał transferowania środków publicznych do sfery prywatnej?”
Jeżeli odpowiedź na drugie pytanie miałaby być twierdząca, mielibyśmy do czynienia nie z pojedynczym błędem proceduralnym, lecz z potencjalnie systemowym problemem zarządzania środkami publicznymi.
Dlatego zasadna jest analiza nie pojedynczego przetargu, lecz całego modelu współpracy z ASS: kolejnych zamówień, ich wartości, konkurencyjności, sposobu kalkulowania cen, zastosowania VAT, sposobu rozliczania usług, kontroli ich wykonania, ewentualnego podwykonawstwa, przepływów finansowych oraz reakcji organów kontrolnych na sygnały o możliwych nieprawidłowościach.
Dopiero taka analiza pozwoliłaby rozstrzygnąć, czy mamy do czynienia ze zwykłym outsourcingiem, czy też z mechanizmem, który w praktyce mógł służyć systematycznemu transferowaniu wartości publicznej poza rzeczywistą kontrolę jednostki publicznej.
Najmocniejszy element to moim zdaniem nie samo określenie „tajny plan”, lecz postawienie hipotezy „budżet → OPS → ASS → dalszy przepływ → beneficjent ekonomiczny” i żądanie od organu wykazania, że ten łańcuch był rzeczywiście kontrolowany. To jest dużo trudniejsze do zbycia jako „polemika” czy „subiektywna opinia”.
Warto też pamiętać, że oficjalne materiały UZP wskazują na znaczenie prawidłowego szacowania wartości zamówienia i należytej staranności zamawiającego; przy kontroli można również żądać dokumentów i wyjaśnień, a w razie potrzeby korzystać z opinii biegłego.
„ASS jako wehikuł przechwytywania środków publicznych”,
ASS JAKO POTENCJALNY „WEHIKUŁ” PRZECHWYTYWANIA ŚRODKÓW PUBLICZNYCH
Wymaga rozważenia hipoteza, że w analizowanym przypadku outsourcing usług publicznych do ASS mógł nie być wyłącznie neutralnym sposobem realizacji zadania publicznego, lecz mógł stworzyć mechanizm ( poprzez powiązania personalne w Ministerstwie Cwajgenszaft) systematycznego transferowania wartości publicznej do podmiotu prywatnego, którego rzeczywista efektywność ekonomiczna i sposób wykorzystania otrzymywanych środków nie były poddawane adekwatnej kontroli.
Określenie ASS mianem potencjalnego „wehikułu przechwytywania środków publicznych” nie oznacza przesądzenia, że taki mechanizm rzeczywiście funkcjonował. Jest to hipoteza kontrolna wynikająca z konieczności przeanalizowania całego łańcucha przepływu środków:
środki publiczne → zamówienie publiczne → ASS → wynagrodzenie → koszty działalności → ewentualne dalsze transfery → rzeczywisty beneficjent ekonomiczny.
Istotą problemu jest zatem nie samo ustalenie, że ASS otrzymywała zapłatę za wykonanie usług. To jest bowiem jedynie początek analizy.
1. „Przechwycenie” wartości publicznej może nastąpić już na etapie konstrukcji zamówienia
Jeżeli podmiot publiczny określa przedmiot zamówienia, sposób jego realizacji i wynagrodzenie wykonawcy w sposób, który nie zapewnia rzeczywistej konkurencji albo nie gwarantuje uzyskania ekonomicznie racjonalnej ceny, część wartości publicznej może zostać przekazana wykonawcy już na etapie zawierania umowy.
Dlatego należy zbadać nie tylko wynik przetargu, lecz również:
sposób ustalenia wartości zamówienia,
przyjętą kalkulację ceny,
rzeczywiste koszty wykonania usługi,
liczbę i charakter konkurencyjnych ofert,
kryteria wyboru wykonawcy,
warunki udziału w postępowaniu,
możliwość wystąpienia konfliktu interesów,
sposób traktowania kwestii VAT,
powtarzalność zamówień oraz
przyczyny, dla których określony model outsourcingu był kontynuowany.
Jeżeli na którymkolwiek z tych etapów występował mechanizm ograniczający rzeczywistą konkurencję lub kontrolę ekonomiczną, formalne stwierdzenie, że „przetarg został przeprowadzony”, nie wyczerpuje problemu.
2. Kluczowa jest różnica między wykonawcą usługi a beneficjentem ekonomicznym
W przypadku wydatkowania środków publicznych organ nie powinien poprzestawać na ustaleniu, że pieniądze zostały przekazane podmiotowi, z którym zawarto umowę.
Konieczne jest ustalenie, co dokładnie zostało kupione za środki publiczne i jaka była rzeczywista wartość tego świadczenia.
Jeżeli przykładowo jednostka publiczna przekazuje wykonawcy 100 jednostek środków, zasadnicze znaczenie ma ustalenie:
ile kosztowało rzeczywiste wykonanie usługi, ile stanowiło uzasadnione wynagrodzenie wykonawcy, a jaka część środków była ekonomiczną nadwyżką wynikającą z przyjętego modelu kontraktowego.
Jeszcze dalej idące pytanie brzmi:
co działo się ze środkami po ich przekazaniu wykonawcy?
Nie chodzi o ingerowanie w prywatną działalność przedsiębiorcy jako taką, lecz o ustalenie, czy sposób wydatkowania środków publicznych był zgodny z celem, dla którego zostały przekazane, oraz czy konstrukcja zamówienia zapewniała gospodarność i ochronę interesu publicznego.
3. Najbardziej niebezpieczny jest model „formalnej kontroli”
Potencjalny mechanizm przechwytywania środków publicznych może pozostawać niewidoczny, jeżeli kontrola ogranicza się do sprawdzenia:
umowa → faktura → zapłata → dokument potwierdzający wykonanie usługi.
Taki model odpowiada na pytanie:
„Czy istnieją dokumenty uzasadniające płatność?”
Nie odpowiada natomiast na pytanie:
„Czy publiczne środki zostały wykorzystane w sposób gospodarny i czy cena odpowiadała rzeczywistej wartości świadczenia?”
Dlatego należy odróżnić kontrolę dokumentacyjną od kontroli ekonomicznej.
Kontrola ekonomiczna powinna umożliwić odtworzenie rzeczywistego mechanizmu:
wartość zamówienia → cena ofertowa → rzeczywisty koszt usługi → wynagrodzenie wykonawcy → marża/nadwyżka → ewentualne dalsze przepływy → ostateczny efekt ekonomiczny.
Bez takiej analizy stwierdzenie, że zamówienie zostało prawidłowo rozliczone, może oznaczać jedynie formalną poprawność dokumentacji, a nie rzeczywistą ochronę środków publicznych.
4. ASS nie powinna być analizowana jako pojedynczy wykonawca
Jeżeli zamówienia na rzecz tego samego podmiotu były powtarzalne, należy zbadać je łącznie, a nie jako odrębne i pozornie niezależne zdarzenia.
Dopiero analiza w czasie może ujawnić ewentualny mechanizm:
zamówienie → płatność → kolejne zamówienie → kolejna płatność → utrwalanie pozycji wykonawcy → ograniczenie realnej konkurencji → dalszy transfer środków publicznych.
W takim przypadku przedmiotem kontroli powinien stać się nie pojedynczy przetarg, lecz cały model relacji pomiędzy jednostką publiczną a wykonawcą.
To właśnie powtarzalność może być elementem odróżniającym przypadkową nieprawidłowość od potencjalnego mechanizmu systemowego.
5. Szczególnego zbadania wymaga kwestia VAT
Jeżeli w konkretnym postępowaniu cena lub sposób rozliczenia VAT miały wpływ na wynik ekonomiczny postępowania, kwestia ta nie może zostać potraktowana jako marginalny szczegół księgowy.
Należy ustalić:
jak zamawiający ustalił sposób uwzględnienia VAT,
czy wszyscy wykonawcy byli traktowani według tych samych zasad,
czy przyjęta cena była porównywalna,
jaki wpływ miało rozliczenie VAT na wynik postępowania,
czy zamawiający analizował konsekwencje finansowe przyjętego rozwiązania,
kto i na jakiej podstawie prawnej dokonał tej oceny.
Jeżeli sposób potraktowania VAT miał wpływ na konkurencyjność ofert albo wysokość wydatkowanych środków, powinien zostać poddany szczegółowej analizie.
6. Najważniejsze pytanie: kto kontrolował mechanizm?
W konsekwencji zasadnicze znaczenie ma nie tylko pytanie, czy ASS otrzymała środki publiczne, lecz:
kto w strukturze miasta miał obowiązek zweryfikować, czy przekazywanie tych środków było ekonomicznie uzasadnione i prawidłowe?
Jeżeli istniały sygnały wskazujące na możliwe nieprawidłowości, należy ustalić:
kto je otrzymał,
kiedy je otrzymał,
kto dokonał ich analizy,
jakie dokumenty wytworzono,
jakie czynności kontrolne podjęto,
jakie były ich ustalenia,
kto podjął decyzję o zakończeniu kontroli,
czy ustalenia kontroli wpłynęły na dalsze zamówienia,
czy przeprowadzono analizę ekonomiczną,
czy ktokolwiek zbadał cały łańcuch przepływu środków.
Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie znajdują się w dokumentacji, pojawia się zasadnicze pytanie o realność nadzoru nad środkami publicznymi.
7. „Wehikuł” nie musi oznaczać jednego przestępnego działania
Potencjalny „wehikuł” może powstać również poprzez kumulację pozornie odrębnych decyzji, z których każda z osobna może wyglądać niepozornie:
określenie przedmiotu zamówienia,
przyjęcie określonej kalkulacji,
sposób uwzględnienia VAT,
wybór wykonawcy,
ustalenie wynagrodzenia,
akceptowanie faktur,
sposób kontroli wykonania,
brak analizy ekonomicznej,
brak reakcji na sygnały ostrzegawcze,
kontynuowanie współpracy.
Dopiero zestawienie tych elementów w jednym ciągu zdarzeń pozwala ocenić, czy mamy do czynienia z przypadkowymi uchybieniami, czy też z utrwalonym mechanizmem transferu środków publicznych.
8. Wniosek kontrolny
Dlatego właściwym przedmiotem kontroli nie powinno być wyłącznie pytanie:
„Czy ASS prawidłowo wykonała zawartą umowę?”
Należy postawić pytanie znacznie szersze:
„Czy model współpracy miasta z ASS zapewniał rzeczywistą ochronę interesu finansowego miasta, czy też stworzył mechanizm, w którym środki publiczne były przekazywane wykonawcy przy niewystarczającej kontroli ich ekonomicznego wykorzystania?”
A następnie:
„Czy organy miasta posiadały wiedzę pozwalającą dostrzec taki mechanizm, a jeżeli tak – jakie działania podjęły?”
Dlaczego po korupcji w OPS Żoliborz nie zerwano współpracy z ASS ale ja w wygodny dla siebie sposób kontynuowano…
Dopiero odpowiedź na te pytania pozwala rozstrzygnąć, czy określenie ASS jako potencjalnego „wehikułu przechwytywania środków publicznych” jest jedynie hipotezą, czy też znajduje potwierdzenie w obiektywnym materiale dokumentacyjnym i ekonomicznym.
Właśnie dlatego kontrola ograniczona do jednej teczki przetargowej może być niewystarczająca. Jeżeli problem ma charakter systemowy, systemu nie da się wykazać poprzez badanie wyłącznie jednego dokumentu.
Konieczne jest odtworzenie całego mechanizmu: od decyzji o outsourcingu, poprzez procedurę wyboru wykonawcy, ustalenie ceny i rozliczenie VAT, aż po wykonanie usług, przepływ środków i działania organów kontrolnych.
Jeżeli taki pełny audyt nie został przeprowadzony, nie można utożsamiać braku stwierdzenia nieprawidłowości z dowodem, że nieprawidłowości nie występowały.
Ta wersja jest celowo ostrzejsza od poprzedniej, ale najważniejsze twierdzenia pozostają sformułowane jako hipoteza do udowodnienia. Dzięki temu można ją wykorzystać jako podstawę wniosku o kontrolę/audyt albo zawiadomienia do organu nadzoru, bez przesądzania odpowiedzialności konkretnych osób.
Jak istotnym ekwiwalentem przetrwania SYSTEMU jest nieustanna współpraca z ASS na zasadzie OUTSOURCINGU..
Ile takich DYFUZORÓW redukcji ciśnienia środków publicznych posiada doskonale skorelowana z sobą administracja. …? I jaki użytek z tego czyni…
Komentarze
Pokaż komentarze (2)