Czy sądy mogą sprawić, że Kongres wykona swoje zadanie?
W najnowszym numerze konserwatywnego amerykańskiego kwartalnika National Affairs number 48 • summer 2021, Mark Strand i Timothy Lang (Mark Strand jest prezesem Congressional Institute, stypendystą w Harvard Kennedy School Institute of Politics i adiunktem w dziedzinie legislacji w George Washington University's Graduate School of Political Management. Timothy Lang jest dyrektorem ds. badań w Instytucie Kongresowym.) przedstawili w artykule pod tytułem: „Can the Courts Make Congress Do Its Job?”, analizę dotyczącą egzekwowaniem doktryny braku delegacji – „zasady konstytucyjnej", zgodnie z którą Kongres USA nie może delegować swojej podstawowej władzy ustawodawczej na żadną inną osobę, organ lub gałąź rządu. Przedstawiam fragment tej analizy.
Ta doktryna jest ważna, ponieważ chociaż twórcy wyobrażali sobie Kongres jako najważniejszą gałąź na mocy Konstytucji, władza stale i nieubłaganie przesuwa się w kierunku władzy wykonawczej.
Duża część winy za ten rozwój leży po stronie samego Kongresu. Ostatni raz Sąd Najwyższy (SCOTUS) orzekł, że ustawodawstwo jest niezgodne z konstytucją, ponieważ narusza doktrynę niedelegowania, miało miejsce w 1935 r., podczas wdrażania Nowego Ładu przez Franklina Roosevelta.
Osiemdziesiąt cztery lata później sędzia Gorsuch napisał sprzeciw, argumentując za ponownym potraktowaniem tej doktryny poważnie, a Trybunał może teraz mieć większość chętną do tego. Ci, którzy wierzą, że Kongres powinien być bijącym sercem rządu federalnego, słusznie cieszyliby się ze zmiany sposobu, w jaki Trybunał orzeka w sprawach niedelegowanych.
Sędziowie mają jednak powody, by sprzeciwiać się przekształcaniu rządu federalnego lub rekonfiguracji układu sił między jego oddziałami. Co więcej, wzmocnienie doktryny niedelegowania nie jest panaceum na to, co boryka się z władzą ustawodawczą.
Zamiast czekać, aż większość Sądu przyjmie poglądy Gorsucha, Kongres powinien wziąć pod uwagę jego sprzeciw.
Amerykańskie pojęcie braku delegacji wywodzi się od XVII-wiecznego angielskiego filozofa Johna Locke'a. Zgodnie z drugim z jego dwóch traktatów o rządzie, przekazanie władzy ustawodawczej organom wykonawczym lub sądowym naruszyło zaufanie ludzi do władzy ustawodawczej: Prawodawstwo nie może przenieść władzy stanowienia prawa w żadne inne ręce: ponieważ jest to władza delegowana przez lud, ci, którzy ją posiadają, nie mogą jej przekazać innym…
Władza prawodawcza, wywodząca się od ludu przez pozytywną dobrowolną dotację i instytucję, nie może być nic innego jak to, co ta pozytywna dotacja przekazała, która będąc tylko stanowieniem praw, a nie stanowieniem prawodawców, prawodawca nie może mieć władzy do przenoszenia swojej władzy stanowienia prawa i umieszczania jej w innych rękach. W rozumieniu Locke'a władza prawodawcza władzy ustawodawczej jest jedynie pożyczona od ludzi, a zatem władza ustawodawcza nie ma uprawnień do przekazywania tej władzy innym. Taki ruch byłby równoznaczny z tworzeniem prawodawców, władzy, której ludzie nie obdarzyli ustawodawcą. Wszelkie tak zwane „ustawy” wydawane przez nielegislatorów są zatem bezprawne, ponieważ ludzie nie uznawali ich za prawodawców posiadających uprawnienia do sprawowania władzy ustawodawczej. Locke określił zasadę niedelegowania jako jedną z „granic” nałożonych na ustawodawcę przez ludzi. W jego wypowiedzi takie ograniczenia nie są jedynie artefaktami konstrukcji strukturalnej, jak dwuizbowa konfiguracja Kongresu USA lub różne tryby wyboru przedstawicieli i senatorów. Te i inne granice są raczej określane przez „prawo Boga i natury”, ponieważ są przejawem rozumu. Zatem w teorii politycznej Locke'a utrzymanie władzy ustawodawczej w rękach władzy ustawodawczej nie podlega negocjacjom.
Ta analiza moim zdaniem jest bardzo pouczająca także w sprawie próby reformowania sądownictwa w Polsce i „oporu materii”….
Locke miał oczywiście znaczący wpływ na Konwencję Konstytucyjną z 1787 r., na której delegaci szeroko dyskutowali o podziale władzy. Perspektywa delegowania przez Kongres swoich podstawowych uprawnień ustawodawczych innym osobom nie wydawała się zbytnio niepokoić twórców i niewiele mówili o tym na zjeździe.
1 czerwca 1787 r. delegaci pokrótce omówili sprawę w ramach dyskusji o uprawnieniach egzekutywy. Gdy delegaci debatowali, czy władza wykonawcza powinna składać się z jednego urzędnika, czy z wielu osób, James Madison zasugerował, aby najpierw zdefiniowali uprawnienia władzy wykonawczej. Zapisał w swoich notatkach: On [sam Madison] w związku z tym poruszył… że po słowach „że powinna zostać ustanowiona krajowa egzekutywa” wstawia się słowa następujące po: „z uprawnieniami do wprowadzania w życie ustaw krajowych, do powoływania na urzędy w przypadkach nieprzewidzianych inaczej oraz do wykonywania innych uprawnień „nie mających charakteru ustawodawczego ani sądowniczego”, które mogą być od czasu do czasu delegowane przez ustawodawcę krajową ”. Słowa „nie z natury ustawodawczej ani sądowniczej” zostały dodane do proponowanej poprawki w wyniku sugestii Genl. Pinkney [sic], że w przeciwnym razie można by przekazać niewłaściwe uprawnienia………..
Niezgoda sędziego Gorsuch w Gundy zachęca krajową legislaturę do przypomnienia filozofii politycznej, która leży u podstaw jego istnienia. Członkowie Kongresu powinni czytać go nie jako przemówienie wyłącznie do sędziów, ale jako wezwanie wszystkich urzędników państwowych do postrzegania siebie jako powierników i sług obywateli oraz jako obrońców ich praw. Powinni pamiętać o tej odpowiedzialności za każdym razem, gdy głosują. Może to zapobiec ostrym dzwonkom alarmowym, jakie otrzymują prawodawcy, gdy odkryją, że prezydent użył statutu, by działać niezgodnie z ich intencjami. W lutym 2019 r., kiedy prezydent Donald Trump ogłosił stan wyjątkowy, aby zmienić przeznaczenie wydatków na jego charakterystyczną ścianę wzdłuż granicy amerykańsko-meksykańskiej, Demokraci w Kongresie doznali apopleksji. „Prezydent jest bezprawny i dopuszcza się przemocy wobec naszej konstytucji, a tym samym naszej demokracji”, powiedziała wówczas przewodnicząca Izby Reprezentantów Nancy Pelosi. „Jego deklaracja uderza w samo serce koncepcji Ameryki naszego Założyciela, która domaga się podziału władzy”. Republikanie jednak z trudem wskazywali swoim demokratycznym kolegom, że sam Kongres utorował drogę Trumpowi, by działał tak, jak on – poprzez sekcje 201 i 301 National Emergencies Act z 1976 roku. Handel to kolejny obszar, w którym Kongres podkopał swój autorytet. Zgodnie z deklaracją celu zawartą w tekście Trade Expansion Act z 1962 r. Kongres zamierzał stymulować amerykańską gospodarkę, zacieśniać więzi z zagranicznymi sojusznikami i zwalczać ekonomiczny zasięg krajów komunistycznych. W tym celu art. 232 ustawy upoważnia prezydenta do „podjęcia takiego działania i na czas, jaki uzna za niezbędny” do ograniczenia importu poszczególnych przedmiotów, jeżeli uzna ich import za zagrażający bezpieczeństwu narodowemu. Prezydent Trump wykorzystał ten przepis, aby uzasadnić nałożenie ceł na import z Unii Europejskiej, Kanady i Meksyku. Nakładanie ceł na zaprzyjaźnione kraje — z których każdy odpowiadał po kolei cłami odwetowymi — nie jest sposobem na realizację zamiaru Kongresu, by rozszerzyć amerykańską gospodarkę lub wzmocnić stosunki z sojusznikami.
Ale dzięki precedensowi Sądu Najwyższego o braku delegacji, sąd prawie na pewno utrzymałby w mocy konstytucyjność tego przepisu, mimo że wykorzystanie przez Trumpa przyznanego mu przez niego uprawnienia prawdopodobnie podważyło intencje Kongresu. Jeśli Trybunał zmieni sposób, w jaki orzeka w sprawach niedelegowanych, Kongres będzie musiał zmienić sposób, w jaki projektuje akty prawne.
Z reguły ustawodawcy będą musieli pisać przepisy dokładniej i jaśniej. Takie postępowanie pozwoli im w większym stopniu kontrolować władzę wykonawczą i zmniejszy prawdopodobieństwo, że sądy uznają za złe jej pracę. Oczywiście tworzenie lepszych, bardziej szczegółowych przepisów jest łatwiejsze do powiedzenia niż do zrobienia. Proces uchwalania wysokiej jakości ustawodawstwa jest żmudny, wymaga wiedzy na temat polityki, stosunków roboczych z innymi członkami i liderami partii oraz zrozumienia zarówno pisemnych, jak i niepisanych zasad, które dyktują sposób działania Kongresu. Żadna z tych kompetencji nie jest łatwa do zdobycia, a znaczna część współczesnej kultury kongresowej działa przeciwko sobie w takim czy innym stopniu. Nadmierna kontrola procesu legislacyjnego przez: przywódców Kongresu, zubożałe relacje osobiste między członkami, osłabione komitety, ograniczona wiedza na temat polityki i inne wyzwania – to wszystko plaga dzisiejszego Kongresu, przez co jest mniej zdolny do tworzenia i uchwalania dobrego prawa.
Prawodawcy mogą złagodzić te głęboko zakorzenione problemy, przyjmując reformy, których celem jest uczynienie z Kongresu miejsca, w którym przedstawiciele będą mogli debatować o zasadach, celach i środkach do ich osiągnięcia, a następnie przekształcić te rozważania w język legislacyjny.
Dotarcie do tego punktu będzie wymagało całościowego wysiłku reformy legislacyjnej. Jest to monumentalne przedsięwzięcie, ale utrzymanie wszelkich pozorów doktryny niedelegowania – „i, co za tym idzie, całego systemu konstytucyjnego” – tego wymaga.
Władza stanowienia prawa jest największą władzą nadaną krajowemu ustawodawcy, a trzymanie jej w rękach przedstawicieli oferuje najpewniejszy sposób ochrony prawa do samorządności. W przypadkach, w których ustawodawcy przekazali swoje uprawnienia ustawodawcze nieustawodawcom, bezprawnie scedowali oni prawo ludu do samodzielnego rządzenia się podmiotom mniej reprezentatywnym dla narodu.
Przywrócenie władzy ustawodawczej Kongresu jest najlepszym sposobem zapewnienia ludziom zachowania suwerenności, a co za tym idzie, zachowania ich praw i wolności. Nie jest zadaniem Sądu Najwyższego ratowanie niechętnego Kongresu przed samym sobą. Prawodawcy, mając nadzieję na przywrócenie Kongresowi należnego mu miejsca w systemie konstytucyjnym, nie mogą więc czekać na podjęcie działań przez Trybunał. Zamiast tego muszą rozpocząć proces reform, aby mogli skuteczniej chronić i zachować władzę ludu, której Kongres nie może rozdawać.
