Polska zakazuje, ale nie sprawdza skutków. Rośnie szara strefa

Najlepiej widać to na rynku tytoniu i alkoholu, gdzie historia powtarza się z uporczywą regularnością: najpierw zakaz albo podwyżka, potem cisza, a na końcu odkrycie, że ludzie i tak znaleźli sposób, żeby robić to, czego im utrudniono, tylko teraz robią to poza kontrolą państwa.

Lekcja z 2014 roku, której nikt nie odrobił

Piotr Palutkiewicz, wiceprezes Warsaw Enterprise Institute, w rozmowie dla Salon24 mówił o rynku hazardu online, ale jego diagnoza dobrze opisuje mechanizm widoczny w innych branżach.

Zobacz takżeAfera w Szpitalu Południowym. Zarobków lekarzy i tak nie poznamy

„Jako liberał akurat tutaj propaguję trochę ograniczoną wolność, choć sam chciałbym, żeby była większa”, zastrzegł na wstępie wiceprezes WEI, zaznaczając, że wcale nie chodzi mu o pełną wolną amerykankę. Po latach działania think tanku zdaje sobie sprawę, że obecność państwa w niektórych wrażliwych sektorach jest uzasadniona.

Monopole, dodaje Palutkiewicz, są z natury nieefektywne. „Nie chodzi jednak o to, żeby ich nie było, tylko żeby nie udawać, że działają tak, jak zapisano w ustawie”, mówi ekspert Salon24.

Właśnie na tym polega problem, który w polskiej polityce regulacyjnej wraca, ku nieszczęściu przedsiębiorców, z żelazną konsekwencją.

Państwo pisze prawo zakładające pełną kontrolę nad jakimś rynkiem, ogłasza sukces, a potem przez lata nie sprawdza, czy rzeczywistość nadal odpowiada temu zapisowi. Mówiąc wprost o rynku hazardu online, Palutkiewicz ujął to tak: „w chwili obecnej mamy w zasadzie wolną amerykankę, to jest anarchokapitalizm wręcz równoległy do monopolu państwowego”.

Innymi słowy, formalny zakaz na papierze i faktyczny brak jakiejkolwiek kontroli w praktyce potrafią istnieć obok siebie przez lata, bo nikt nie sprawdza, które z nich jest prawdziwe. Technologia, granice, ceny i zwykła ludzka pomysłowość zmieniają się szybciej niż przepisy, a urzędnicy zostają z narzędziami sprzed dekady.

Skutek jest zawsze podobny: to, co dzieje się naprawdę, coraz mniej przypomina to, co jest napisane w ustawie, a państwo woli udawać, że problem nie istnieje, niż przyznać się do błędu i poprawić prawo.

Jednak kwestie wyrobów tytoniowych to najlepiej udokumentowany przykład tego mechanizmu. Seria gwałtownych podwyżek akcyzy w latach 2011 do 2014 doprowadziła do spadku sprzedaży legalnych papierosów o 10 miliardów sztuk, a udział nielegalnych wyrobów na rynku wzrósł do blisko 20 procent, przywołuje Palutkiewicz. Wpływy budżetowe, zamiast rosnąć, spadły o miliard złotych. Nikt jednak nie wyciągnął z tego wniosków na przyszłość. W pierwszym kwartale 2025 roku sprzedaż papierosów i wkładów do podgrzewania znów spadła, tym razem o 16 procent, a tytoniu do samodzielnego skręcania, czyli ostatniego bastionu oszczędzających palaczy, o 19 procent.

Za to Polacy nie rzucili masowo palenia, a po raz kolejny przeszli do szarej strefy.

Co naprawdę trafia do papierosa

Naturalną konsekwencją takiego podejścia jest szara strefa, a ta ma dwa konkretne efekty, o których w debacie publicznej mówi się zaskakująco mało.

Pierwszy to całkowity brak kontroli nad tym, co trafia do obrotu. Krajowa Administracja Skarbowa zlikwidowała w 2025 roku 27 nielegalnych fabryk papierosów i krajalni tytoniu, zatrzymując 80 osób. Zabezpieczono niemal 21 milionów sztuk papierosów, 42,5 tony tytoniu i 29,4 tony suszu tytoniowego. Pod Malborkiem Centralne Biuro Śledcze Policji wspólnie z podlaską KAS rozbiło fabrykę zdolną wyprodukować w kilka miesięcy co najmniej 103 miliony sztuk papierosów.

Pod Poznaniem przestępcy zaadaptowali halę po dawnej produkcji spożywczej na wytwórnię owijek filtrów i bibułki z nadrukami imitującymi znane marki. W żadnym z tych miejsc nikt nie sprawdzał, co naprawdę trafia do papierosa. Paczka z bagażnika samochodu może kosztować nawet 15 złotych mniej niż ta z legalnego sklepu, ale tylko jeden z tych produktów powstaje pod nadzorem jakości.

Drugi efekt to dziura w budżecie. Rok 2025 miał być dla budżetu dobrym rokiem na tytoniu. Ministerstwo Finansów liczyło na 37,1 miliarda złotych z samej akcyzy tytoniowej. Wpłynęło 33,61 miliarda, czyli ponad 3,5 miliarda mniej.

„Według danych Ministerstwa w 2025 roku względem założeń budżetowych zanotowaliśmy spadek akcyzy od wyrobów tytoniowych sięgający aż 5 miliardów złotych”, podkreślał w komentarzu dla Portalu Spożywczego Szymon Parulski, doradca podatkowy. To inny szacunek niż przywołane wyżej dane Ministerstwa Finansów (ponad 3,5 miliarda złotych), prawdopodobnie obejmujący szerszy zakres wyrobów tytoniowych i nikotynowych.

Zgodnie z pierwotną mapą akcyzową stawka na wyroby tytoniowe miała w 2026 roku wynieść 336,96 złotych. Po przyspieszeniu harmonogramu nowelizacją z listopada 2024 roku wynosi 414 złotych, o prawie 25 procent więcej. Ta podwyżka to decyzja ustawodawcy, nie skutek ucieczki do szarej strefy. Szarej strefy dotyczy inny fakt. W 2025 roku wpływy z akcyzy tytoniowej były niższe od planu, co, ocenia Parulski, wynika właśnie z przejścia konsumentów do szarej strefy, gdzie produkty nie podlegają kontroli jakości, a budżet nie zarabia nic. Ekspert dodaje, że w 2026 roku trend ten najprawdopodobniej się pogłębi.

Im wyższa bariera fiskalna, tym niższe wpływy, piszą podobnie autorzy raportu Warsaw Enterprise Institute „Szara strefa w Polsce. Rynek tytoniowy”. To mechanizm znany ekonomistom od lat, konsekwentnie ignorowany przez rządzących przy każdej kolejnej ustawie.

Zobacz takżeWzmożone kontrole policji. Wielka akcja rozpoczyna się już dziś

Cała szara strefa w polskiej gospodarce, nie tylko tytoniowa, szacowana jest przez Instytut Prognoz i Analiz Gospodarczych na 18,1 procent PKB, czyli 659 miliardów złotych.

Jeszcze w 2023 roku Polska uchodziła w Unii Europejskiej za wzór skutecznego ograniczania nielegalnego handlu papierosami, z udziałem szarej strefy na poziomie 4 do 5 procent rynku. Według Instytutu Almares w czwartym kwartale 2025 roku wskaźnik ten sięgnął już 7,5 procent.

Graniczne mrówki

Polska ma już swoją historię z regulowaniem ceny alkoholu, sięgającą lat, gdy był on na tyle drogi, że opłacało się go przemycać.

Działali wtedy tak zwani „ludzie mrówki”, którzy pieszo, w wielu kursach przez przejścia graniczne, przenosili towar w ilościach niewielkich, ale znaczących w skali masowej. Im wyższa różnica cenowa między rynkiem legalnym a nielegalnym, tym więcej osób gotowych podjąć ryzyko przemytu, nawet w tak żmudnej formie. Dziś ten sam mechanizm działa sprawniej. Zamiast pieszo przez granicę, chodliwy towar trafia przez zagraniczne sklepy internetowe i automaty paczkowe.

Zobacz takżeNiebezpieczny arsen dla wątroby. Uwaga na te produkty spożywcze

Mimo to akcyza na alkohol w Polsce znów rośnie. Na początku 2025 roku stawki wzrosły o 5 procent. W grudniu prezydent Karol Nawrocki zawetował kolejną podwyżkę, tym razem o 15 procent od stycznia 2026 roku, argumentując to ochroną interesu obywateli.

Sprawa nie została jednak zamknięta, bo w maju 2026 roku Sejm dał zielone światło nowemu projektowi grupy posłów Polska 2050, zakładającemu podwyżkę akcyzy o 15 procent w 2026 roku i o kolejne 10 procent w 2027 roku.

Szacowane przez parlamentarzystów wpływy, czyli 2,8 miliarda złotych rocznie, mają zasilić ochronę zdrowia. Tym razem prezydent zadeklarował gotowość podpisania ustawy, ale pod warunkiem, że pieniądze rzeczywiście trafią na ten cel.

Nikt w tej debacie głośno nie zapytał, co się stanie z szarą strefą alkoholową przy podwyżce o 25 procent w dwa lata, choć właśnie dokładnie tę lekcję rynek tytoniowy odrobił już raz.

Dlaczego nikt nie wraca sprawdzić

Niezależnie od tego, czy mówimy o tytoniu, alkoholu, czy jakimkolwiek innym rynku, który regulator postanowił ucywilizować jednym aktem prawnym, kolejność zdarzeń jest zawsze podobna.

Ktoś, najczęściej słusznie, diagnozuje problem. Ktoś inny pisze ustawę, która ma ten problem rozwiązać. Ustawa wchodzi w życie, ogłaszany jest sukces, temat znika z agendy medialnej i politycznej. Nikt nie wraca po pięciu czy dziesięciu latach, żeby sprawdzić, czy świat, który ta ustawa miała ukształtować, faktycznie tak wygląda.

A dane, które by na to pytanie odpowiedziały, istnieją, publikuje je Krajowa Administracja Skarbowa, Ministerstwo Finansów i niezależne instytuty analityczne. Wystarczyłoby po nie sięgnąć przed napisaniem kolejnej ustawy, zamiast dopiero po tym, jak kolejna dziura budżetowa stanie się faktem.

To nie jest problem wyłącznie tytoniu czy alkoholu. W najnowszej edycji Indeksu Wolności Gospodarczej Fraser Institute, obejmującej 165 krajów i terytoriów, Polska spadła na 76. miejsce na świecie i zajęła ostatnią pozycję wśród państw Unii Europejskiej, plasując się między Mongolią a Kambodżą. Marek Tatała, prezes Fundacji Wolności Gospodarczej, skomentował to krótko: „polska gospodarka rozwijała się szybko w ostatnich dekadach, ale nie dzięki wysokiemu poziomowi wolności gospodarczej, tylko pomimo problemów z tą wolnością. Skakaliśmy całkiem wysoko, ale z plecakiem pełnym kamieni”. Indeks mierzy między innymi wielkość rządu, sprawność systemu prawnego, ochronę własności i swobodę regulacyjną, czyli dokładnie te wymiary, które najlepiej widać na przykładzie akcyzy czy nocnej prohibicji, tylko w skali całej gospodarki, a nie pojedynczego rynku.

Przed Polską w rankingu znalazły się wszystkie kraje skandynawskie, w tym Dania, która, jak zauważa Tatała, wcale nie kojarzy się z krwiożerczym kapitalizmem, a mimo to ma znacznie wyższy poziom wolności gospodarczej. Tytoń i alkohol to tylko najlepiej udokumentowane przypadki czegoś, co dzieje się w Polsce systemowo.

Problem nie leży w samym fakcie istnienia regulacji. Leży w tym, że państwo traktuje każdą ustawę jak rozwiązanie raz na zawsze, zamiast prawo, które trzeba później zweryfikować.

I jak widać po miejscu naszego kraju w rankingach wolności gospodarczej, ta zasada nie powinna ograniczać się tylko do branż regulowanych, tylko w całej gospodarce. Konsumpcja nie znika po wprowadzeniu zakazu. Przenosi się tam, gdzie państwo jej nie widzi i z czego nie ma żadnych wpływów do budżetu.

MP